Deliberazione  10 Adunanza del 14  ottobre 2014

Fasc. 2147/2013
Oggetto:      Avvio del Progetto  PCT Sud
Adeguamento di materiale informatico. CIG (5048775CEB -  5136699A1A - 513674935F)
Addestramento ed assistenza di materiale informatico. CIG  (51423712CB - 5146807F7B - 5146827001 - 5146846FAA)

 

Stazione appaltante:  Ministero della Giustizia - Dipartimento  dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi Direzione Generale  per i Sistemi Informativi Automatizzati - Coordinamento Interdistrettuale di  Napoli

Rif. normativo:  Artt. 29 del Decreto Legislativo n.163/2006 e s.m.i.

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n.  163/2006;
Visto l’art. 19 della  Legge n. 114/2014;
Vista la relazione della  Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture.

Premesso  che
a seguito di un esposto pervenuto all’AVCP, rivelatosi anonimo, che ha  evidenziato irregolarità nell’affidamento di alcuni appalti da parte del  Ministero della Giustizia relativamente agli acquisti di materiale informatico  ed ad alcune attività e processi di informatizzazione, è stata condotta un’indagine  sul data base dell’AVCP, ora A.N.AC., confermando l’esistenza di alcune criticità  negli appalti segnalati.
Dall’indagine condotta è emerso che sono stati appaltati con tre  diverse gare l’acquisto di materiale informatico e con altre quattro gare i  servizi per le attività di addestramento ed assistenza all’avvio.
Sulla scorta di quanto rilevato  nell’indagine è stata aperta un’istruttoria con l’invio di una richiesta di  chiarimenti alla stazione appaltante, in esito alla quale è stata trasmessa la nota  del 15.10.2013, assunta al protocollo dell’AVCP in pari data con il n. 0098699,  con allegata numerosa documentazione inerente alcuni appalti nell’ambito del  progetto PCT Sud Giustizia on-line “orientato a diffondere capillarmente il  Processo Civile Telematico”.

Considerato  in fatto
Il Cisia di Napoli  (Coordinamento Interdistrettuale peri i Sistemi Informativi Automatizzati), che  ha competenza territoriale su 3 distretti di Corte di Appello (Campobasso,  Napoli e Salerno), ha appaltato la fornitura di apparati Server di tipo RACK  (NON BLADE) per un importo di €. 121.000,00, comprensivo di IVA, mediante  l’utilizzo della piattaforma CONSIP Server 8, in quanto il suddetto materiale  era disponibile in convenzione.
Invece, con altre due  separate gare, i cui importi sono di poco inferiori alla soglia europea,  mediante l’utilizzo della piattaforma telematica CONSIP, c. d. MEPA (mercato  elettronico della Pubblica Amministrazione), sono state appaltate con il metodo  del prezzo più basso le attrezzature sottoelencate, comprensive del “Servizio di Consegna, installazione,  configurazione/system integration, avvio operativo e collaudo della fornitura,  Servizio di Manutenzione, da erogarsi in modalità on-site per la durata di 36  mesi e Servizio di “Assistenza e Supporto Specialistico on-site ”, consistente  in tutte le attività di configurazione e messa in esercizio del sistema  fornito, che andrà integrato nella infrastruttura esistente (Chassis HP C7000,  storage EMC2 VNX 7500, switch SAN Brokade Director)”:

       
  1. acquisto di  apparati Storage per memorizzazione dati dell’importo di €. 123.900,00 + IVA;
    2.    
  2. acquisto di  apparati Server di tipo BLADE ed HBA, di cui quest’ultime acquisite con  l’appalto di cui sopra mediante convenzione CONSIP dell’importo di €. 123.500,00.

Inoltre, la stazione  appaltante ha proceduto con altre quattro separate gare, sempre con il metodo  del prezzo più basso, ad affidare i “servizi  di addestramento all'utilizzo delle funzionalità dell'applicazione  "consolle magistrato", destinato ai magistrati, all'utilizzo delle  funzionalità legate alla gestione dei flussi telematici nei sistemi di gestione  dei registri SICID e SIECIC, destinato al personale di cancelleria e del  supporto tecnico e applicativo nella fase di avvio delle procedure oggetto di  diffusione. Nello svolgimento dell'attività il fornitore sarà tenuto a  osservare tutte le indicazioni operative, di indirizzo e di controllo, che  saranno a tale scopo predisposte dal CISIA” per i seguenti uffici:

       
  1. Regione non convergenza – Molise dell’importo di €. 61,725,00, di cui  parte esente IVA e parte con IVA;
    2.    
  2. Corte di Appello di Napoli, Tribunale di Napoli e di Santa Maria Capua  Vetere  dell’importo di €. 88.612,00, di  cui parte esente IVA e parte con IVA;
    3.    
  3. Tribunali di Ariano Irpino, Avellino, Benevento, Nola, Sant’Angelo dei  Lombardi e Torre Annunziata dell’importo di €. 135.582,00, di cui parte esente  IVA e parte con IVA;
    4.    
  4. Distretto Corte d’Appello di Salerno dell’importo di €. 102.976,00, di  cui parte esente IVA e parte con IVA.

Con l’invio della nota prot. n. 67132 del 11 giugno  2014 di comunicazione delle risultanze istruttorie trasmessa da parte dell’AVCP  sono stati chiesti chiarimenti e/o giustificazioni per la mancata applicazione  per gli appalti in oggetto della lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei  Contratti, che prevede, nel caso di forniture, come metodo di calcolo per il  valore stimato dei contratti pubblici, “quando un progetto volto ad ottenere  forniture omogenee può dar luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per  lotti separati, per l’applicazione delle soglie previste per i contratti di  rilevanza si tiene conto del valore stimato della totalità di tali lotti”.

Ritenuto in diritto    
Con la nota di risposta del 8.7.2014 n. 19106, a  giustificazione delle procedure utilizzate per l’aggiudicazione degli appalti, la  SA ha tenuto a confermare quanto già comunicato durante l’istruttoria della  presente pratica (motivazioni già inserite nella CRI inviata), condizionate da:

       
  1. una  duplice fonte di finanziamento con accredito delle relative risorse finanziarie  avvenuto in tempi differenti (febbraio 2013 e giugno 2013) con conseguente  disallineamento anche nell’avvio delle procedure di acquisto, comprensive di  quelle comunitarie, che comportano un rispetto dei termini molto stringenti;
    2.    
  2. una  platea frammentata e differenziata dei soggetti coinvolti (magistrati e  cancellieri) e con differenze nelle dimensioni e nelle tipologie dei vari  Uffici giudiziari coinvolti, causa di molteplici problematiche derivanti dalla  loro autonomia funzionale;
    3.    
  3. maggiore  trasparenza ed estensione del numero dei partecipanti alle gare, tant’è che  sono state invitate numerose imprese, anche di dimensioni medie e piccole, che  – potendo beneficiare di costi fissi più bassi rispetto ad aziende di maggiori  dimensioni – hanno presentato offerte più vantaggiose con conseguente notevole  ribasso rispetto alle basi d’asta e criteri di individuazione dei compiti e  delle procedure alquanto complesse. Infatti, “si è ottenuto un cospicuo  vantaggio economico, oltre ad aver concorso al progetto un numero molto alto di  aziende del settore, con un numero di aziende invitate che va dal doppio al  triplo di quanto previsto dalla normativa. Ben difficilmente (anzi è  presumibile l'esatto contrario), vista la specificità del settore, con una gara  pubblica si sarebbe ottenuto un numero di partecipanti maggiore”;
    4.    
  4. difficoltà  dovute alla particolarità del Processo Civile Telematico cui gli appalti sono  rivolti, dove esistono due tipologie di esigenze, quali “migliorare le  performance del sistema giudiziario civile italiano, che risulta notevolmente in  ritardo rispetto ad altri paesi occidentali (cfr rapporto OCSE sulla giustizia  civile 2013) e garantire l'avvio dei servizi al 1 luglio 2014 come previsto  dalla legge in vigore” e che tali esigenze, per le molteplicità di uffici  sparsi nel territorio nazionale, si presentano in maniera differente da  Tribunale a Tribunale.
    5.    

    Nella nota di risposta, la SA ribadisce che “il  progetto PCT Sud Giustizia on line è orientato a diffondere capillarmente il  Processo Civile Telematico e a:

       
             
    • ridurre i tempi della giustizia  civile nel Mezzogiorno;
      •        
    • migliorare le performance del  singolo Ufficio giudiziario, nell’ambito della diffusione delle notifiche  telematiche, in termini di riduzione significativa dei tempi di consegna della  comunicazione fra una fase e l'altra del procedimento di contenzioso civile, in  termini di azzeramento e riduzione dei rinvii di udienza determinati da mancata  notificazione;
      •        
    • riorganizzare le cancellerie dei  singoli Uffici giudiziari e dei sistemi di comunicazione;
      •        
    • ridurre i costi della giustizia  civile nel Mezzogiorno;
      •        
    • superare il gap tra Nord e Sud nella  disponibilità di sistemi di gestione telematica.”
      •    
       

    La Sa tiene a precisare che:

       
  5. per quanto attiene all’acquisto del materiale  di apparati Storage e Server di tipo BLADE ed HBA, ambedue sono stati  acquistati utilizzando “la piattaforma elettronica Consip, che garantisce  trasparenza, economicità e velocità di acquisizione”, considerato che “non era  disponibile in convenzione Consip al momento dell’affidamento” e che anche “la  stessa Consip Spa opera convenzioni diverse per materiale informatico (PC  desktop, PC portatili, stampanti, Server. Storage ecc.).
    6.    

    Identica  situazione è presente nel MEPA (Mercato Elettronico Consip dedicato alla PA) dove  server, storage e tutti gli altri materiali informatici sono presenti in modo  autonomo.
       .  . . . . . . .
       I  ribassi ottenuti nelle procedure mediante RDO sul c. d. MEPA confermano la  trasparenza e la convenienza economica per l'Amministrazione delle procedure  adottate. Non si comprende quale beneficio avrebbe ottenuto questo ufficio  nell’accorpare oggetti merceologici diversi, in quanto avrebbe allungato i  tempi ed i costi della procedura, ed inoltre non avrebbe ottemperato alla norma  di utilizzare il MEPA per beni che in esso sono presenti.”

       
  6. Per  gli appalti relativi all’Assistenza ed addestramento all'avvio di soluzioni  informatiche in uso al Ministero della Giustizia, le “differenze di tipo  tecnico, logistico, geografico, organizzativo, di personale interno e di  soggetti esterni, rende NON omogenea la fornitura in oggetto, anche se in  apparenza i servizi sono assimilabili, in quanto questi servizi, essendo così  strettamente dipendenti dalla sedi, rendono oggettivamente impossibile dal  punto di vista tecnico l'accorpamento in una unica procedura.”

Infine, nel confermare quanto già comunicato in  precedenza relativo alla differenziazione e particolarità degli uffici oggetto  delle attività in appalto, chiede l’archiviazione della pratica.

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Si premette che, come già affermato nella CRI, l’AVCP  con il parere n. AG/18 del 13 settembre 2012, chiarisce che “La ratio della norma è di evitare  elusioni della disciplina comunitaria da parte delle stazioni appaltanti che  potrebbero frazionare un unico contratto di valore pari o superiore alla soglia  comunitaria, ottenendo lotti di valore inferiore, i quali, astrattamente,  potrebbero essere aggiudicati con procedure meno competitive di quelle previste  per i contratti “sopra soglia”.
.  . . . .
La  suddivisione in lotti di un appalto, quindi, non è in sé illegittima, ma il  legislatore ne limita l’ambito operativo, imponendo l’applicazione del diritto  comunitario se la somma degli importi dei singoli lotti superi la soglia  comunitaria. La stazione appaltante, pertanto, pur essendo libera di frazionare  l’appalto, deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione  unitario al fine di determinare la soglia comunitaria e la connessa procedura  di gara. La stazione appaltante, in particolare, dovrà fare riferimento alle  procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla  somma del valore dei singoli lotti. (Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2011, n.  1681; Cons. St., sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101; Cons. St., sez. V, n. 4767  del 2 ottobre 2008; Tar Lazio, sez. III, n.1722 del 7 marzo 2006; Cons. St.,  sez. IV, n. 1101 del 13 marzo 2008).”
Pertanto,  le motivazioni sopra illustrate dalla SA, anche se possono essere considerate  delle attenuanti alle scelte operate dalla SA, non consentono la possibilità di  derogare dalla norma contenuta alla lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei  Contratti.  A tal proposito, si chiarisce  che la logica che ha indotto il legislatore ad introdurre tale norma non è  quella della limitazione della concorrenza, anzi il contrario, quella di  allargare ad un maggior numero di imprese a partecipare.
Infatti,  l’introduzione della regola relativa all’applicazione della soglia che tenga  conto del valore stimato della totalità di tali lotti, consente di informare anche  quelle imprese che la SA intende contemporaneamente appaltare non solo quel  singolo lotto, ma un insieme di lotti similari tra loro; pertanto, aumentando  di valore l’appalto nel complessivo, aumenta anche l’appetibilità delle imprese  e di conseguenza aumenta la concorrenza, con   l’inserimento di quelle imprese di dimensioni più grandi che, nel caso  del singolo appalto, forse non avrebbero partecipato; si precisa, infine, che  le piccole e medie imprese non saranno escluse, potendo a loro volta partecipare  ad ogni singolo lotto, purché ovviamente ne abbiano i requisiti, come se quel  lotto fosse posto in appalto singolarmente.
Si osserva,  pertanto, in merito alle obiezioni sopra riportate presentate dalla SA:

       
  1. e 2. Per l’affidamento in appalto di un’opera, di un servizio o di una  fornitura di un bene, le modalità di erogazione del finanziamento necessario  per la realizzazione dell’intervento e/o le difficoltà connesse alla diversità  e diffrenziazione dei soggetti coinvolti non rientrano tra i motivi che  consentono di derogare dalla predetta norma del Codice e quindi non consentono  di utilizzare procedure più semplificate per la scelta del contraente.
       
  1. La  motivazione addotta dalla Sa non trova conferma essendo più vasta la platea dei  partecipanti, come sopra rilevato.
    2.    
       
  2. Le  difficoltà dovute alla particolarità del Processo Civile Telematico e alla  necessità di garantire l'avvio dei servizi al 1 luglio 2014 per come detto  sopra, possono essere delle attenuanti, ma non giustificano la mancata applicazione  della norma.
    3.    
       
  3. La  Consip Spa bandisce appalti con procedure distinte per beni similari, ma non  identici, perché si muove su input delle diverse stazioni appaltanti che  necessitano di procurarsi quel bene oggetto dell’appalto, non opera per  acquisirlo per se stessa, sia nel mercato sotto che sopra soglia.
    4.    
       
  4.  La necessità di avere contemporaneamente il  servizio richiesto in varie sedi che comunque sono dislocate tra la regione  Molise e Campania, può essere assolto facilmente dall’impresa aggiudicatrice,  considerato che la stessa spesso può essere coinvolta contemporaneamente nella  stessa sede con più soggetti dell’Amm.ne; pertanto, sapendo di dover far fronte  a più richieste, si munirà di quel numero di personale adeguato o lo aumenterà  nel corso dell’appalto, secondo le esigenze che via via si manifesteranno.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

approva la presente delibera alla luce  delle considerazioni che precedono rilevando il mancato rispetto per gli  appalti in oggetto della lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei Contratti.
Dà  mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché  comunichi la presente deliberazione al Ministero della Giustizia Direzione Generale  per i servizi informatici automatizzati e al RUP.

Il Presidente f.f. Francesco Merloni

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 21 ottobre 2014
Il Segretario Maria Esposito