ANAC

Deliberazione n.11 Adunanza del 23 aprile 2014    

Rif. Fasc. 567/2011

Oggetto: Lavori per la realizzazione del Nuovo Centro Congressi EUR S.p.A..
Stazione appaltante: EUR S.p.A.

Il Consiglio

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture;

Considerato in fatto

EUR S.p.A. ha bandito, nel periodo tra il 1998 ed il 2000, un concorso internazionale di architettura per la progettazione preliminare del Nuovo Centro Congressi dell’Eur, concorso aggiudicato al progetto elaborato dall’arch. M. Fuksas.
Nel 2001 ha, quindi, pubblicato il bando di gara per la progettazione, realizzazione e gestione del Nuovo Centro Congressi; tale gara è stata aggiudicata nel 2002 alla Centro Congressi Italia S.p.A. (CCI S.p.A.) ed il relativo contratto di concessione trentennale è stato stipulato nel giugno 2003. Successivamente il concessionario, in sede di progetto definitivo, ha rivalutato l’importo dei lavori in relazione alle prescrizioni imposte in sede di validazione ed in sede di approvazione da parte delle amministrazioni partecipanti alla Conferenza dei servizi, con previsione di un aumento dei costi da euro 200 milioni ad euro 250 milioni. E’ seguita una richiesta di riequilibrio del piano economico finanziario non accolta da EUR S.p.A.
Nel dicembre 2005 e con successivo lodo arbitrale del 12 maggio 2006, le parti hanno risolto consensualmente il contratto ed il progetto definitivo (elaborato dal concessionario) è stato acquisito da Eur S.p.A..
Nel 2006 il Comune di Roma ha consentito ad EUR S.p.A. di realizzare l’opera con modalità differenti dalla concessione di costruzione e gestione. La società ha, dunque, predisposto un piano economico finanziario che prevedeva, in particolare, la costituzione di una società mista per la gestione del sistema congressuale (con partecipazione del 60% di EUR S.p.A. e del 40% del socio privato da scegliere con gara), la quale avrebbe dovuto assumere l’onere dell’investimento, quantificato in 6,8 milioni di euro, per opere accessorie (impianti, arredi mobili, ecc.). Ad aprile 2006 è stato quindi pubblicato il relativo bando per l’individuazione del soggetto gestore.
Nel contempo, EUR S.p.A. ha deciso di affidare la realizzazione dell’opera mediante appalto di sola costruzione, sulla base del progetto definitivo acquisito a seguito della risoluzione del contratto di concessione con la CCI S.p.A. Il Comune di Roma, in sede di assegnazione di apposito finanziamento, ha richiesto il rispetto del termine del 15 marzo 2007 per la pubblicazione del relativo bando. Nel 2006 è stata, dunque, affidata all’arch. M. Fuksas la redazione del progetto esecutivo dell’opera, che è stato consegnato nel gennaio 2007 ed approvato il 14.3.2007 dal C.d.A. di EUR S.p.A..
Nel frattempo la Società, stante l’esito negativo della procedura bandita per l’individuazione del soggetto gestore, ha rinunciato a tale possibilità e, nel dicembre 2006, ha costituito una newco, la Eur Congressi s.r.l. (interamente posseduta da EUR S.p.A.) per la gestione del Nuovo Centro Congressi; società operativa dal 2008.
Il bando di gara relativo alla licitazione privata per l’affidamento dei lavori è stato pubblicato nella G.U.C.E. in data 17.3.2007 e nella G.U.R.I. in data 26.3.2007, prevedendo un importo a base d’asta di euro 277.476.869,34, di cui euro 272.176.818,59 per lavori ed euro 5.300.050,75 per oneri di sicurezza e quale criterio di aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’appalto è stato aggiudicato alla Società Italiana per Condotte d’Acqua S.p.A. per €221.544.010,50, di cui € 5.300.050,75 per oneri di sicurezza, oltre IVA.
In data 28.1.2008 è stato stipulato il contratto di appalto, con il quale la durata dei lavori è stata stabilita in giorni 1035 naturali e consecutivi a decorrere dalla consegna dei lavori.
In data 1.2.2008 il Direttore dei lavori ha proceduto alla consegna, per cui il termine ultimo per la conclusione di lavori è stato stabilito al 2.12.2010. Il contratto ha previsto anche dei termini intermedi per l’esecuzione (c.d. “milestone”).

La realizzazione dell’opera è stata caratterizzata dall’introduzione di numerose modifiche, che hanno trovato definizione nelle perizie di varianti (ad oggi ben dieci), richiamate sinteticamente nella seguente tabella:

[* Termine di esecuzione dei lavori non sospesi in attesa del permesso di costruire o subordinati al collegamento con la nuova centrale di Tri-generazione di quartiere.]

Le valutazioni circa l’ammissibilità di talune varianti, alla luce dell’art.132 del d.lgs. n.163/2006, sono state già oggetto della delibera dell’Autorità n.63/2011, in relazione alla quale le parti interessate hanno fornito le rispettive valutazioni e chiarimenti.
Le ripetute varianti, oltre a determinare di per sé un incremento di spesa, hanno anche costituito il presupposto per la formulazione di riserve, con le quali l’Impresa ha richiesto il riconoscimento di maggiori oneri per andamento anomalo dei lavori. In data 14.3.2011 è stato sottoscritto un accordo bonario per la somma di € 19.650.967,50 (comprensivi di rivalutazione monetaria e interessi e al netto di IVA), con riferimento a maggiori oneri registrati a tutto il 31 marzo 2010.
Le riserve avanzate dall’appaltatore con riferimento al SAL n.33 (a tutto il 30.9.2013) hanno raggiunto un importo complessivo di € 188.157.745,91; parte di queste riserve sono state oggetto del primo accordo bonario per un importo di € 56.365.269,67, per cui la richiesta ancora avanzata dall’appaltatore è di € 131.792.476,24.
I lavori eseguiti a tutto il 30.9.2013 (SAL n.33) ammontano ad € 184.756.231,30.
L’Autorità si è interessata sin dal 2008 al Nuovo Centro Congressi EUR, in corso di realizzazione a cura dell’azienda pubblica EUR S.p.A..
Con una prima delibera (n.12/2008) si è espressa sulla procedura di affidamento dell’incarico di collaudo; con una seconda delibera (n.70/2010), ha esaminato questioni afferenti il servizio di Construction Management per l'assistenza al D.L. (per il quale il Consiglio di amministrazione di Eur S.p.A. ha deliberato in data 7.6.2010 di prendere atto della caducazione, a seguito di sentenza del TAR Lazio).
Con una terza delibera (n. 63 del 22.06.2011), intervenuta nel corso della esecuzione dei lavori, l’Autorità ha formulato una serie di rilievi, evidenziando, in particolare:

• il rilevante ritardo della realizzazione dell’opera rispetto ai tempi programmati e il persistere di una sospensione parziale dei lavori dal 29.4.2010;
• un notevole incremento dei costi, sia per effetto di varianti in corso d’opera, che, soprattutto, per lo sviluppo di un rilevante contenzioso, che aveva già prodotto la sottoscrizione di un accordo bonario;
• gli incrementi contrattuali registrati per effetto di talune varianti, apparentemente contenuti solo in quanto sono state contestualmente eliminate o modificate, con ricorso a soluzioni presumibilmente più economiche, alcune lavorazioni originariamente previste;
• numerose modifiche, generalmente attinenti ad aspetti strutturali, proposte ed elaborate dall’Impresa esecutrice quali varianti migliorative, con riferimento all’art. 11 del D.M. n. 145/2000; tuttavia, non tutte le modifiche apparivano “motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili”, come richiesto dall’art.132, comma 3, secondo periodo del Codice, cui rimanda l’art.11 del D.M. n. 145/2000; inoltre, ove le varianti siano “migliorative” e proposte dall’Impresa, quindi non strettamente “necessarie” per la realizzazione dell’opera, non appariva coerente che le stesse dessero origine a costi indiretti, quali ritardi nell’esecuzione dell’opera e richieste risarcitorie dell’Impresa per ridotta produttività;
• la procedura di definizione del contenzioso non conforme alle disposizioni dell’art. 240, comma 5 del D.lgs. n. 163/2006, che contemplano l’acquisizione da parte del RUP delle relazioni riservate del Direttore dei lavori e dell’organo di collaudo; tale carenza appariva rilevante per le affermazioni dell’attuale Direttore dei lavori che addebitavano ritardi nell’esecuzione a carenze organizzative dell’Impresa.

Le controdeduzioni di Eur S.p.A. alle osservazioni formulate, previa apposita istruttoria, sono state rimesse in data 11.1.2012 all’attenzione del Consiglio, che  ha convenuto sull’opportunità di un approfondimento tramite un’attività ispettiva.
In esito all’attività ispettiva, con nota della Direzione Vigilanza  prot. 56513 del 19.6.2013 (con allegata relazione istruttoria) sono state rese note alla stazione appaltante e al Comune di Roma le risultanze istruttorie, che, oltre a richiamare le contestazioni già avanzate con la citata deliberazione n. 63/2006, ulteriormente evidenziavano che:

• il notevole ritardo nell’esecuzione dei lavori appare dovuto, in una prima fase d’inizio delle lavorazioni, alle sopravvenienze geotecniche ed idrauliche del terreno di fondazione, ma successivamente, in una più larga misura, alla necessità di introdurre varianti per mutamento delle strategie di EUR S.p.A. circa il funzionamento e utilizzo del Nuovo Centro Congressi e richieste di enti terzi e, quindi, ai tempi per l’acquisizione dei necessari pareri ed autorizzazioni;
• già con parere AG19/10 del 29.4.2010, l’Autorità, pur ravvisando il ricorrere di circostanze impreviste nelle vicende che hanno condotto alla risoluzione del contratto relativo all’affidamento in gestione dell’opera, aveva evidenziato perplessità circa la qualificazione di imprevedibilità dell’evoluzione delle attività congressuali; le criticità e i maggiori costi connessi a tali modifiche appaiono, pertanto, riconducibili alla non adeguatezza della scelta iniziale dell’Ente; tra l’altro, alla luce delle problematiche evidenziate, in particolare dell’interferenza tecnica tra opere contrattuali e complementari, non appare coerente la scelta iniziale operata dalla stazione appaltante di rimandare al soggetto gestore l’esecuzione di quest’ultime opere;
• come già evidenziato nella deliberazione n. 63/2011, la decisione di introdurre varianti per il funzionamento e utilizzo del Nuovo Centro Congressi avrebbe imposto l’adozione da parte della Stazione appaltante di tutti i necessari provvedimenti, da adottare con la necessaria tempestività, affinché i lavori potessero procedere in modo ottimale e fossero evitati maggiori oneri conseguentemente alle decisioni assunte;
• non appare che sia stato affrontato da parte degli organi comunali competenti con adeguata efficacia e tempestività l’esame della proposta di variante ex art. 32 del DPR 380/2001–art. 8 L.R. 36/87, relativa alle modifiche introdotte dalle opere complementari, nonostante la evidente esigenza di evitare ritardi e conseguenti oneri aggiuntivi;
• allo stato non vi può essere certezza sui tempi di ultimazione delle opere e quindi sull’ammontare effettivo dei ritardi e, in definitiva, sul costo delle previsioni di progetto; le riserve avanzate dall’Impresa, infatti, si fondano principalmente sull’andamento anomalo dei lavori, in ragione della impossibilità di una piena esecutività delle opere, e presentano, all’attualità, un importo rilevante;
• riguardo al contezioso già definito con l’accordo bonario, le controdeduzioni della S.A. relative alle precedenti osservazioni formulate dall’Autorità con la deliberazione n. 63/2011 circa il procedimento attuato (assenza delle relazioni del D.L. e dell’organo di collaudo) non appaiono del tutto coerenti, come precisato nella precedente trattazione, in quanto da un lato evidenziano come la Commissione ex art. 240 del Codice abbia ricevuto le controdeduzioni del Direttore dei lavori apposte sul registro di contabilità e ne abbia, pertanto, potuto tener conto, dall’altro precisano come tali controdeduzioni abbiano una valenza limitata, in quanto finalizzate esclusivamente a respingere sistematicamente, nel termine di 15 gg. stabilito dalla norma, le richieste risarcitorie dell’Impresa;
• una parte non secondaria delle riserve riconosciute si sarebbero dovute più propriamente includere in una perizia di variante; al riguardo si richiama la determinazione dell’Autorità n. 5 del 2007, che ha sensibilizzato le amministrazioni a evitare il ricorso allo strumento del componimento bonario “… per il riconoscimento di ulteriori e maggiori lavori che dovrebbero essere contemplati in una variante in corso d’opera”;
• la permanente necessità di vigilare, in sede di definizione del contenzioso, affinché i soggetti o la Commissione a ciò deputati, valutino adeguatamente quanto asserito dall’attuale D.LL. (subentrato al precedente in data 22.11.2010) e dal RP, circa la riconducibilità dello scostamento registrato nel corso dei lavori tra produzione reale e convenzionale di contratto, a fattori organizzativi interni dell'Appaltatrice, perché non trovino giustificazione e motivo di richieste risarcitorie, anche fattori invece riconducibili alla responsabilità dell’Appaltatrice stessa;
• i contratti di fornitura, relativi ad opere riconducibili alla categoria prevalente OS18, benché autorizzati, appaiono per quanto riportato nelle precedenti considerazioni, più propriamente qualificabili quali subappalti, con la conseguenza che le lavorazioni esternalizzate, superano la quota del 30% dell’importo della categoria, in contrasto con le previsioni dell’art. 118, comma 2, d.lgs. 163/2006.

Nella relazione istruttoria era, inoltre, evidenziato l’elevato importo delle spese tecniche indicate nel quadro economico dell’appalto.  
La comunicazione è stata inviata p.c. anche al Dipartimento del Tesoro del MEF, in quanto principale azionista di Eur S.p.A..
Il Presidente di Eur S.p.A. ha fornito riscontro ai principali rilievi avanzati dall’Autorità con nota acquisita dall’Autorità al prot. n. 63163 dell’8.7.2013, prendendo a base di riferimento la cronistoria dei fatti.
Circa le varianti migliorative (n.1, 3 e 6) ha richiamato le circostanze che le hanno determinate, escludendo l’ipotesi di una progettazione posta in gara non eseguita con la normale diligenza.
Ciò vale, per quanto già precedentemente rappresentato, sia per la modifica della soluzione costruttiva delle paratie (variante n.1), sia per la modifica dei sistemi di vincolo strutturale in relazione all’azione sismica (variante n.3).
Circa la variante n.6 ha ribadito la effettiva miglioria operata con la stessa, anche in termini di economicità di spesa. La variante, approvata il 10.3.2011, attiene al cambio degli elementi strutturali di sostegno del guscio dell’auditorium, con passaggio da una struttura spaziale con nodi tipo “mero” a carpenteria ordinaria; Eur S.p.A. ha accertato positivamente la miglioria sottesa alla proposta avanzata dall’appaltatore, che ha previsto una carpenteria non spaziale, ma alquanto complessa ed articolata per consentire i passaggi e le manutenzioni delle future tecnologie congressuali.
Circa l’accordo bonario ha sottolineato che la relazione del RP ha fornito utili elementi di valutazione alla ponderazione da parte della Commissione.
Inoltre, le controdeduzioni del D.LL. apposte sul registro di contabilità, sebbene non finalizzate all’accordo, sono state fornite alla Commissione, su esplicita richiesta della stessa, in quanto assumevano un rilievo istruttorio particolarmente utile alla ponderazione delle riserve; tali controdeduzioni sono infatti costituite da una dettagliata ricostruzione dei fatti con motivazioni dei convincimenti del D.LL. alla luce del contratto.
Il D.LL. non ha percepito ragioni per l’accoglimento delle pretese dell’appaltatore, escludendo ipotesi di ricorso a perizie di varianti; tale precisazione è stata fornita anche con riferimento alle osservazioni formulate circa la corretta riconducibilità nell’ambito delle varianti di alcuni oneri, attinenti di fatto a ulteriori lavorazioni, riconosciuti all’appaltatore con l’accordo bonario.
Eur S.p.A. ha respinto, inoltre, i rilievi formulati in merito al progetto delle opere complementari, ove è stato osservato che tali opere non appaiono strettamente legate a scelte gestionali, bensì a criteri di flessibilità d’uso che dovrebbero caratterizzare i complessi destinati alla convegnistica e, pertanto, da tenere in conto già nella progettazione originaria. Ha richiamato, al riguardo, la cronologia della vicenda, per evidenziare come la chiusura a fine 2005 dei rapporti con il gestore aggiudicatario della gara di project financing per la progettazione, costruzione e gestione del NCC (gara espletata sulla base del progetto preliminare redatto dall’arch. Fuksas e dell’annesso PEF), abbia comportato uno stravolgimento totale delle strategie di Eur S.p.A., che si è trovata costretta a trovare soluzioni in tempi rapidissimi, onde evitare la perenzione del co-finanziamento pubblico.
Ereditando dall’ex concessionario un progetto definitivo, che lo stesso avrebbe dovuto completare nella fase esecutiva della progettazione, secondo i propri modelli di gestione, ha quindi pubblicato, ad aprile 2006, un bando di manifestazione di interesse per l’individuazione di un soggetto gestore, con il quale coordinare l’appalto di costruzione con le esigenze specifiche del gestore prescelto. Il mercato congressuale non ha risposto compiutamente a tale richiesta e il Comune di Roma, visto il protrarsi del procedimento, ha imposto la data del 15.3.2007 per la pubblicazione del bando per l’appalto di costruzione.
Eur S.p.A. ha individuato nella modalità del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e nei criteri di valutazione qualitativa del progetto di offerta, la possibilità di ricevere proposte migliorative finalizzate alla massima adattabilità del progetto alle mutevoli esigenze del mercato congressuale.
Il permanere delle difficoltà di reperire un gestore ha portato, anche se solo successivamente alla gara per l’appalto di costruzione, alla necessità di creare una società dedicata posseduta interamente da Eur S.p.A., la Eur Congressi S.r.l., che, divenuta operativa nel 2008, ha posto gli indirizzi e le specifiche per adeguare ed integrare il progetto con un proprio specifico modello gestionale, individuato mediante un benchmark del mercato congressuale internazionale.
Tali studi hanno costituito gli indirizzi progettuali per l’arch. Fuksas per la redazione del progetto delle opere complementari, il cui sviluppo è stato condiviso preventivamente con l’Autorità (parere AG19/10 del 29.4.2010).
Il ricorso alle perizie di variante, quali stralci di detto progetto, è stato già rappresentato all’Autorità in risposta alla richiesta di adozione di procedure idonee a rimuovere celermente lo stato di sospensione parziale del 29.4.2010; in assenza delle perizie di variante per le necessarie predisposizioni all’attuazione delle opere complementari (perizie n.5 e 6) ed in assenza delle perizie di variante a stralcio del progetto delle opere complementari (perizie n.7 e 8) non si sarebbero potute effettuare le riprese parziali dei lavori che hanno consentito di mantenere il massimo della produttività di cantiere in attesa delle autorizzazioni comunali.
Ha evidenziato al riguardo come il prolungarsi della procedura autorizzativa sia derivato dalla necessità, per il Comune di Roma, di esprimersi in merito alla rilocalizzazione dei parcheggi di standard esterni al NCC, che, sebbene già progettati da Eur S.p.A. ed inseriti nel permesso di costruire del luglio 2007, sono stati bloccati dalla sospensione del parere, in data maggio 2009, della Soprintendenza dei Beni Culturali e Ambientali, con richiesta di individuare altri siti.
La Delibera del Consiglio Comunale n. 49, pubblicata il 13 maggio 2013, consente ed impone ad Eur S.p.A. l’approntamento di nuovi progetti dei parcheggi, con distinti procedimenti di affidamento e maggiori costi; consente, comunque, di concludere i lavori anche in pendenza della conclusione dei lavori di realizzazione dei parcheggi esterni di standard.
In definitiva, il Presidente di Eur S.p.A., alla luce della cronologia dei fatti richiamati, ha evidenziato:

• la correttezza del comportamento del RUP e del DL nell’individuare e sospendere le lavorazioni interessate dall’adeguamento del progetto, considerata la rilevanza dell’opera e degli ambiti di modifica interessati, onde evitare la realizzazione di opere difformi rispetto alle previsioni del progetto delle opere complementari;
• la legittimità della sospensione parziale e degli atti di perizia correlati a “circostanze esterne alla sfera d’azione della stazione appaltante costituenti eventi non prevedibili dalla società al momento della redazione del progetto preliminare”, come confermato anche dal citato parere dell’Autorità;
• la complessità della progettazione e della verifica, seguite con attività e tempistiche gestite con la massima diligenza possibile dai soggetti della s.a. preposti;
• l’adempimento della committenza agli obblighi di collaborazione con l’appaltatore mediante lo sblocco progressivo delle lavorazioni;
• l’adozione di perizie di variante che hanno consentito il riavvio, sebbene parziale, di lavorazioni sospese, in applicazione del principio di massimo contenimento delle attività tecniche e amministrative e massima tempestività delle decisioni assunte;
• l’effettiva difficoltà e lentezza dell’iter autorizzativo per la parte di competenza degli enti terzi.

Riguardo tale ultimo aspetto ha segnalato il permanere dello stato di sospensione parziale dei lavori per la lentezza della procedura autorizzativa della nuova centrale di trigenerazione nell’ipogeo di Viale Europa, a recepimento di indicazioni del Piano Energetico Comunale, da allacciarsi all’Albergo nonché il permanere dello stato di sospensione parziale dei lavori ai piani interrati della Teca, in attesa del nuovo permesso di costruire in variante coerente con il recente pronunciamento del Consiglio Comunale.
In relazione ai rilievi formulati circa subappalti e forniture relative alla categoria dei lavori OS18, ha evidenziato come la stazione appaltante abbia attentamente valutato, sulla base di quanto indicato nella determinazione dell’Autorità n.12/2001 e dei pareri espressi dai consulenti legali, se le prestazioni di fornitura dovessero considerarsi o meno autonomo lavoro, con riferimento alla specificità e rilevanza delle lavorazioni poste in essere in cantiere per ottenere l’opera finita.
Ha precisato come gli elementi che compongono la Teca e la Nuvola, alla loro consegna in cantiere siano oggetto di numerose attività di movimentazione, montaggio, posa in opera, saldatura o bullonatura, protezione e verniciatura; inoltre, le componenti strutturali del fabbricato sono formate sia da parti prodotte industrialmente sia da parti eseguite in cantiere, ricadenti anche in altre categorie dei lavori (fondazioni, pile in calcestruzzo armato, isolatori sismici, completamento delle travi in acciaio con soletta in calcestruzzo, ecc.).
Pertanto, le opere in acciaio e vetro (semilavorati in officina) oggetto di fornitura non possono essere considerate autonome lavorazioni, in quanto per la posa in opera sono necessarie ulteriori e significative lavorazioni, da svolgere direttamente in cantiere, e sono parte di un sistema di opere e lavorazioni più ampio. Non può, inoltre, essere ignorata la natura del materiale il cui costo nell’ambito della lavorazione è prevalente rispetto alla manodopera (circa 60% per l’acciaio e 80% per il vetro).
Per quanto attiene all’importo rilevante per spese tecniche contemplato nel quadro economico dell’intervento (€ 28.000.000,00), il Presidente di Eur S.p.A. ha precisato che gran parte delle spese tecniche sono state sostenute in vigenza delle tariffe professionali ed ha illustrato sinteticamente cosa le stesse comprendono.
Anche Roma Capitale (Direzione Attuazione degli Strumenti Urbanistici – U.O. Permessi di Costruire) ha fornito riscontro alle osservazioni formulate dall’Autorità, richiamando la propria precedente nota con cui aveva comunicato che la proposta di deliberazione, relativamente al permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, era stata approvata come 145^ Proposta, con Decisione di Giunta Comunale del 7.12.2011, n.116 e, poi, rimessa, dalla data del 22.6.2012, alla Commissione Patrimonio e alla Commissione Urbanistica del Comune.
Ha evidenziato, quindi, che la deliberazione avente per oggetto “Costruzione del Nuovo Centro Congressi: a) Approvazione del progetto di variante al Permesso di Costruire n. 663 del 23 luglio 2007, in deroga alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore generale e al Regolamento Edilizio, ai sensi dell’art. 14 del D.P.R. n.380/2001; b) Approvazione del nuovo schema di convenzione tra Roma Capitale ed Eur S.p.A. in sostituzione della convenzione repertorio 76962 del 19 luglio 2007, per la concessione del diritto di superficie delle aree comunali in P.le Luigi Sturzo, V.le Civiltà Romana; c) Approvazione del nuovo schema di convenzione tra Roma Capitale ed Eur S.p.A. in sostituzione della convenzione repertorio 10212 del 19 luglio 2007, per la realizzazione del Nuovo Centro Congressi e conseguente esercizio della struttura” è stata approvata dall’Assemblea Capitolina con il numero 49 del 9/10 aprile 2013.
Ha precisato, tuttavia, che alla data della nota (27.6.2013) il Permesso di Costruire non poteva essere ancora rilasciato in quanto Eur S.p.A. non aveva ancora stipulato la convenzione secondo lo schema approvato dall’Assemblea Capitolina.
Il Presidente di EUR S.p.A. chiedeva, inoltre, ove l’Autorità avesse proseguito nell’istruttoria, di poter presenziare alle eventuali adunanze e rendere anche deduzioni orali. In esito a tale richiesta rappresentanti dell’EUR S.p.A. venivano auditi dal Consiglio in data 6 novembre 2013.
Gli intervenuti, in tale audizione, confermavano l’imminenza del rilascio del permesso di costruire da parte del Comune. In relazione ai ritardi determinatisi nel corso dei lavori, ribadivano come la stazione appaltante avesse operato per ridurre sospensioni e rallentamento dei lavori, di fronte all’esigenza di eseguire le opere complementari. Circa il contenzioso evidenziavano come, in esito all’avvio di un accordo bonario (riferito alle riserve avanzate fino al 24° SAL in data 31.1.2012), fosse stata respinta dal Consiglio di Amministrazione di EUR S.p.A. la proposta formulata dalla Commissione ex art. 240.
In relazione anche alle domande formulate dal Consiglio, si riservavano, infine di fornire ulteriore documentazione, che perveniva all’Autorità con nota del responsabile del procedimento acquisita al prot. n. 122849 del 9.12.2013.
Con tale nota il RP ha evidenziato come fosse prevista nel mese in corso la convocazione di EUR S.p.A. per la sottoscrizione della convenzione relativa ai parcheggi di standard esterni all’area di sedime del NCC, allegata e parte integrante della Delibera Consiliare n. 49/2013, dovendosi pertanto ritenere superati gli elementi ostativi al rilascio del permesso di costruire.
Relativamente all’entità delle spese tecniche contemplate nel quadro economico dell’intervento ha precisato che, prima della indizione della gara, per corrispondere agli obblighi dell’art. 71 del DPR 554/99, sono state effettuate le attività necessarie per attestare l’accessibilità delle aree e la realizzabilità del progetto; tali attività sono state affidate a terzi, prevalentemente aziende di pubblici servizi, separatamente rispetto all’appalto dei lavori.
Nello specifico sono state sostenute le seguenti spese:

• indagini archeologiche                                                          €     226.498,51 
• indagini per la bonifica da ordigni bellici                             €       88.957,15
• indagini idrogeolog. e sismiche, caratterizz. terre di scavo  €     399.592,96
• rilievi topografici                                                                  €       18.000,00

                                                                                             tot.       €     733.048,62   (voce B2 q.e.)

• trapianto alberature esistenti                                                 €     382.179,04
• spostamento dei sottoservizi                                                 €  1.044.002,60

                                                                                            tot.       €   1.426.181,64  (voce B3 q.e.)

Ha completato, quindi il quadro delle spese “tecniche”, fornendo un riepilogo delle spese sostenute per progettazione, direzione lavori e direzione artistica, aggiornato alla perizia di variante n.10. Tali spese sono state anche integrate per completezza con quelle sostenute all’epoca del procedimento di gara di concessione dei lavori pubblici relativamente alla progettazione preliminare.
Le somme più rilevanti sono quelle relative alla progettazione e direzione artistica, affidate al raggruppamento composto dall’arch. Massimiliano Fuksas (capogruppo), dalla Ai Engineering s.r.l., dall’ing. Majowiecki. Gli incarichi sono stati affidati in esito a concorso di progettazione.
Ulteriori spese sono state sostenute per Direzione Lavori (voce B7.2 del quadro economico), con particolare riferimento al servizio di construction management prestato dall’ATI Drees & Sommer A.G. – Ecosfera S.p.A., fino alla caducazione del contratto.
E’ da evidenziare, al riguardo, come EUR S.p.A. abbia anche sostenuto, a seguito di sentenza del TAR del 30.11.2009, una spesa di € 378.193,00 a titolo di risarcimento per danno emergente e lucro cessante nei confronti della ditta seconda in graduatoria nella gara per l’affidamento del servizio, cui è stato fatto fronte attraverso l’utilizzo del fondo rischi e oneri stanziato, a tal fine, nei precedenti esercizi.
Allo stato è attualmente pendente un contenzioso tra le parti; Eur S.p.A. si è opposta in sede giudiziale, con domanda riconvenzionale dei danni, in quanto l’ATI non avrebbe reso disponibile alla committenza la documentazione di appalto in suo possesso dall’avvio del cantiere.
Attualmente la Direzione Lavori è svolta da personale interno a EUR S.p.A..
La tabella seguente riporta gli importi relativi a tali attività (IVA e C.N.P.I.A. esclusi).

Ritenuto in diritto

L’esecuzione dell’opera è stata caratterizzata da numerose varianti, che, oltre a determinare complessivamente un rilevante aumento dell’importo contrattuale, hanno influito in modo rilevante sui tempi di realizzazione e comportato l’insorgere di un contenzioso tra stazione appaltante ed appaltatore.
Alcune di tali varianti appaiono riconducibili a carenze e inadeguate rappresentazioni dello stato di fatto del progetto esecutivo, che si sarebbero potute evitare con un maggior approfondimento. Alcune circostanze, infatti, quali la necessità di adeguare alle caratteristiche dei terreni le opere di sostegno su V.le Shakespeare, appaiono più che altro riconducibili ad insufficienti indagini e valutazioni iniziali, non giustificabili in relazione al carattere puntuale dell’intervento e alla rilevanza dell’opera da realizzarsi.
Anche in relazione alle varianti classificate come “migliorative" ex art.132, del d.lgs. n.163 del 2006 e all’art.11 del D.M. 145/2000, che comportano modeste riduzioni di spesa, la stazione appaltante ha rappresentato circostanze sopravvenute, o comunque meglio evidenziatesi in corso d’opera (nuova classificazione sismica del comune di Roma, necessità di diminuire i disagi alla cittadinanza nelle fasi di scavo, esigenze di adeguare la struttura al fine di consentire il passaggio dell’impiantistica congressuale), che hanno indotto la proposta di modifica. Tuttavia, le giustificazioni delle varianti dinanzi addotte, non sono condivisibili; in particolare:

• nel caso della variante n.1 non risulta evidente perché la soluzione costruttiva delle paratie adottata con la variante, meno invasiva e più economica, non sia stata già prevista come tale nell’ambito della redazione del  progetto esecutivo;
• la variante n. 6 evidenzia la carenza, in sede di progettazione esecutiva, di un adeguato coordinamento tra la progettazione architettonica-strutturale e quella impiantistica, rilevandosi solo nella fase di realizzazione delle opere l’esigenza di adeguare la struttura per il passaggio degli impianti; si osserva, inoltre, come la riduzione di spesa, che conduce a richiamare, per tale variante, l’art. 11 del D.M. 145/2000, si determina con la sostituzione di una lavorazione prevista in progetto con altra qualitativamente meno “pregiata” (sostituzione della struttura metallica spaziale con nodi tipo “mero” con struttura metallica ordinaria, sia pure complessa) e con la rinuncia, pertanto, ad una scelta architettonica iniziale.

Emergono, pertanto, carenze nella redazione del progetto esecutivo, che si sarebbero potute evitare con un maggior approfondimento e la dovuta integrazione delle varie componenti della progettazione (architettonica, strutturale, impiantistica); tali carenze hanno determinato l’esigenza di una revisione progettuale in corso d’opera, che sicuramente ha penalizzato i tempi di esecuzione, con l’esigenza di approntamento di un nuovo progetto, l’esame e l’approvazione dello stesso.
Maggiori criticità, tuttavia, si ravvisano con riferimento alle problematiche che hanno determinato la necessità di opere diverse e aggiuntive (varianti n.7 ed 8), determinando ritardi e ponendo ostacoli al completamento delle opere.
Al riguardo, si constata come talune esigenze, emerse successivamente all’appalto e finalizzate ad una ottimale fruizione del complesso per l’attività congressuale non risultino strettamente riconducibili alle scelte gestionali che inizialmente Eur S.p.A. aveva rimesso ad altro soggetto, bensì a criteri generali di flessibilità d’uso del complesso, che avrebbero dovuto caratterizzare la convegnistica sin dalla progettazione originaria.
Tali osservazioni, di fatto, erano già state accennate dall’Autorità con il richiamato parere AG19/10 del 29.4.2010; era stato, infatti, osservato come, “con riferimento alla circostanza imprevista richiesta dall’art. 57, comma 5, lett. a) ai fini del ricorso alla procedura negoziata, mentre desta perplessità la qualificazione come tale dell’evoluzione delle attività congressuali, occorre evidenziare che diverse vicende hanno influito sulla mancata previsione nel progetto esecutivo posto a base di gara, degli interventi accessori in parola”.
Alla luce degli ulteriori approfondimenti effettuati, si osserva come la previsione degli “interventi accessori” non poteva essere rinviata alla individuazione del soggetto deputato alla gestione del complesso, in ragione della interferenza tecnica di tali interventi con quelli principali; si rileva, pertanto, come il progetto a suo tempo redatto dal soggetto individuato quale concessionario non sia stato adeguatamente sviluppato in sede di redazione del progetto esecutivo, nell’ottica della flessibilità d’uso e come la committenza abbia sottovalutato tale aspetto.
E’ bene sottolineare come le modifiche introdotte non attengano strettamente all’impiantistica congressuale e agli arredi (che sarebbero stati rinviabili alla scelte del successivo gestore), ma ad esigenze generali di flessibilità d’uso del complesso, che avrebbero dovuto essere tenute in debito conto in tutte le fasi progettuali, in quanto passibili, come è chiaramente emerso dagli sviluppi dell’intervento, di incidere in modo rilevante sulla distribuzione interna degli spazi e sulla definizione degli impianti, interferendo con le altre opere.
Circa il contenzioso già definito con l’accordo bonario, sono da confermare le osservazioni formulate sul fatto che alcuni dei maggiori oneri riconosciuti all’appaltatore avrebbero dovuto essere più propriamente inseriti nelle varianti; ciò in quanto detti oneri sono sostanzialmente lavorazioni aggiuntive, la cui necessità è emersa nel corso dell’esecuzione.
Circa la correttezza della procedura attuata, si prende atto della particolare situazione verificatasi  e rappresentata dalla stazione appaltante (caducazione del contratto con la Drees & Sommer), che ha determinato la mancata produzione nei termini stabiliti dall’art. 240 del D.lgs. 163/2006 della relazione riservata del direttore dei lavori e, conseguentemente, di quella dell’organo di collaudo. Tuttavia è evidente come tale circostanza non possa che essere considerata quale caso eccezionale, fermo restando, l’obbligo per le parti, di rispettare le disposizioni dell’art. 240, comma 5 del D.lgs. n. 163/2006 e, in particolare, per la stazione appaltante, di porre in essere adeguati provvedimenti in caso di inadempimento del direttore dei lavori e dell’organo di collaudo quando manchino di fornire le relazioni dovute.
Restano valide, inoltre, in vista delle riserve ancora da trattare, le osservazioni formulate circa l’esigenza che la commissione ex art. 240 del Codice valuti con attenzione, avendo riguardo a quanto prodotto dal direttore dei lavori, eventuali responsabilità e carenze organizzative dell’Impresa nei ritardi maturati nell’esecuzione, stante il fatto che gran parte delle richieste economiche avanzate si fondano sull’anomalo andamento dei lavori.
Al riguardo non può che prendersi atto del fatto che è stata rigettata dal Consiglio di Amministrazione di EUR S.p.A. la proposta formulata dalla Commissione ex art. 240.
Sono da confermare, inoltre, le osservazioni formulate circa il protrarsi del sub-procedimento autorizzatorio presso gli organi comunali, che ha sicuramente inciso sui tempi di esecuzione dell’opera.
Secondo quanto documentato, il prolungarsi della procedura autorizzativa è derivato soprattutto dalla necessità, per il Comune di Roma, di esprimersi in merito alla ri-localizzazione dei parcheggi di standard esterni al NCC, che, sebbene già progettati da Eur S.p.A. ed inseriti nel permesso di costruire del luglio 2007, sono stati bloccati dalla sospensione del parere, in data maggio 2009, della Soprintendenza dei Beni Culturali e Ambientali, con richiesta di individuare altri siti.
Tuttavia, al di là delle problematiche e delle prescrizioni avanzate da enti terzi, che Eur S.p.A. e il Comune si sono trovati ad affrontare, si rileva anche una cronologia dei passaggi attraverso i vari organi del Comune connotata da tempi eccessivi e relativamente ai quali non sono state fornite motivazioni di sorta:

• 12.5.2011: presentazione da parte di Eur S.p.A. agli Uffici Comunali del progetto della variante ex art.32 del DPR 380/2001 – art. 8 L.R. 36/87;
• 7.12.2011: approvazione  con Decisione di Giunta Comunale n.116 della 145^ Proposta  di deliberazione relativamente al permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, predisposta dal Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Attuazione Urbanistica – U.O. Permessi di Costruire;
• 22.6.2012: la Proposta è rimessa alla Commissione Patrimonio e alla Commissione Urbanistica del Comune;
• 9/10 aprile 2013: approvazione con deliberazione del Consiglio Comunale n. 49 della Proposta.

Da quanto segnalato da Eur S.p.A. la predetta delibera, pubblicata il 13.5.2013, consente ed impone ad Eur S.p.A. l’approntamento di nuovi progetti dei parcheggi, con distinti procedimenti di affidamento (e di costi), ma non impedisce di concludere i lavori in pendenza della costruzione dei parcheggi esterni di standard.
Le ulteriori informazioni fornite da EUR S.p.A. confermano il superamento della problematica dell’ottenimento del permesso a costruire per le opere in variante.
Eur S.p.A. ha segnalato, tuttavia, il permanere dello stato di sospensione parziale dei lavori per la lentezza della procedura autorizzativa della nuova centrale di tri-generazione nell’ipogeo di Viale Europa, a recepimento di indicazioni del Piano Energetico Comunale, da allacciarsi all’Albergo. Ancora una volta emergono le disfunzioni del procedimento di realizzazione dell’opera.
Quanto all’ampia esternalizzazione delle lavorazioni della categoria prevalente, questa deve ritenersi caratterizzata dalle valutazioni operate da Eur S.p.A. riguardo alla natura del contratto alla luce della determinazione dell’AVCP n.12 del 2001.
In fase istruttoria, infatti, gli Uffici hanno invitato la stazione appaltante ad approfondire e meglio documentare la classificazione delle attività di cui ai numerosi subcontratti relativi alle opere in acciaio e vetro costituenti l’opera; Eur S.p.A. è giunta a confermare, producendo anche una documentazione fotografica, che non si rinvengono le condizioni tecniche perché le attività contemplate da tali contratti possano costituire un “lavoro autonomo”.
Stante dunque le oggettive difficoltà a inquadrare in concreto la fattispecie (lavoro autonomo o no), e avendo la citata determinazione n.12 del 2001 rimesso alle prerogative della stazione appaltante ogni valutazione in merito, nonché in considerazione della oggettiva singolarità dell’opera più volte richiamata, allo stato appare difficoltoso motivare eventuali obiezioni alla stazione appaltante, in considerazione della forte discrezionalità della valutazione in parola; in sostanza, pur se tale aspetto resta critico nel caso in esame, la lettura tecnica del contratto non può che rimanere nella esclusiva responsabilità della amministrazione.
Infine, deve rilevarsi, nel quadro economico del progetto, la sproporzione tra costo delle opere e importo delle spese tecniche; sproporzione che appare più evidente ove si consideri che il quadro economico non comprende le spese sostenute per la progettazione preliminare (€ 4.811.703,51), affidata a seguito di concorso di progettazione e le spese per la progettazione definitiva (acquisita a seguito del recesso dalla convenzione a suo tempo affidata).
Successivi incarichi di progettazione e direzione artistica sono stati conferiti direttamente al raggruppamento redattore della progettazione preliminare (in ragione della peculiarità dell’opera da realizzare).
Particolarmente rilevanti appaiono i corrispettivi liquidati per la progettazione delle opere complementari (€ 2.647.719,22 + € 1.250.000,00, per un totale di € 3.897.719,22) che, dimostrerebbero ulteriormente la necessità, nell’ambito di tale progettazione, di un’estesa rivisitazione del progetto e non, come indicato da EUR S.p.A., di una semplice integrazione di aspetti connessi all’impiantistica congressuale e agli arredi. A conferma che si è trattato di una modifica sostanziale della progettazione.
Si riscontrano, inoltre, somme ingenti corrisposte per la direzione artistica (€ 1.800.000,00 + €2.150.000,00 + €  611.000,00, per un totale di € 4.561.000,00), somme che, confrontate alle tariffe professionali da assumere quale riferimento alla data di incarico (decreto del Ministro della Giustizia del 4 aprile 2001), appaiono eccessive, tenuto conto che la direzione artistica può ritenersi, di fatto, una componente della direzione lavori.
Le tariffe professionali non forniscono indicazioni per l’attività di “direzione artistica”; un riferimento, sia pure datato, circa tale attività può rinvenirsi nel D.M. LL.PP. 15/12/1955, n.22608 “Disciplinare tipo per il conferimento di incarichi a liberi professionisti per la progettazione e direzione di opere pubbliche”; all’art. 20 di tale D.M. si stabilisce che “nel caso che per un lavoro, la cui gestione è tenuta dal Genio Civile, si richiedesse per speciali motivi la collaborazione tecnica o artistica di un libero professionista, nella progettazione e direzione dei lavori, l’onorario ad esso dovuto va commisurato al 40% del compenso che gli spetterebbe per l’intero incarico in ragione della tariffa professionale previamente ridotta del 20%”.
La somma da corrispondere per tale attività può, pertanto, essere stimata quale quota parte (certamente non superiore al 40%) del corrispettivo dovuto per la direzione dei lavori; inoltre, nel caso specifico, è da tenere in debito conto che il professionista incaricato è anche progettista della fase esecutiva, nella redazione della quale dovrebbe aver già definito, tranne elementi di dettaglio minimi rimessi alla concreta esecuzione, le opere da realizzarsi.
Si rileva, infine, l’incarico, nel 2006, della progettazione definitiva relativa all’adeguamento strutturale alla sopravvenuta normativa antisismica (€ 1.379.000,00).
Al riguardo si osserva che, nel 2009, l’impresa ha presentato una variante “migliorativa” (la n. 3), che ha contemplato un diverso schema di comportamento della struttura nei confronti dell’azione sismica, conseguendo, tra l’altro, una modesta riduzione di spesa; l’ipotesi progettuale iniziale è stata, pertanto, oggetto di una rivisitazione che ha individuato una più idonea soluzione.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

• rileva che l’esecuzione dell’opera è stata caratterizzata da numerose varianti, che, oltre a determinare complessivamente un rilevante aumento dell’importo contrattuale, hanno influito sui tempi di realizzazione e comportato l’insorgere di un contenzioso tra stazione appaltante ed appaltatore; alcune di tali varianti appaiono riconducibili a carenze e inadeguate rappresentazioni dello stato di fatto del progetto esecutivo, che si sarebbero potute evitare con un maggior approfondimento e la dovuta integrazione delle varie componenti della progettazione (architettonica, strutturale, impiantistica);
• con riferimento alle problematiche che hanno determinato la necessità di opere diverse e aggiuntive (varianti n.7 ed 8), osserva come le esigenze finalizzate ad una ottimale fruizione del complesso per l’attività congressuale derivino da criteri generali di flessibilità d’uso del complesso, che avrebbero dovuto essere tenuti in debito conto sin dalla progettazione originaria, in quanto passibili di incidere in modo rilevante sulla distribuzione interna degli spazi e sulla definizione degli impianti, interferendo con le altre opere, e così dando luogo a variazioni sostanziali non riconducibili alle fattispecie dell’art.132 del codice;
• osserva come la variante “migliorativa” n. 3, che ha contemplato una diversa ed evidentemente più efficace concezione della struttura nei confronti dell’azione sismica, tra l’altro con modesta riduzione di spesa, configuri una previsione progettuale iniziale comunque passibile di essere perfezionata;
• di contro rileva la sproporzione tra costo delle opere e importo delle spese tecniche, in particolare per quanto attiene le spese per la progettazione delle opere complementari e la direzione artistica;
• al di là delle problematiche e delle prescrizioni avanzate da enti terzi, che Eur S.p.A. e il Comune si sono trovati ad affrontare, rileva, per l’acquisizione dei titoli edilizi, anche una cronologia dei passaggi attraverso i vari organi del Comune connotata da tempi eccessivi e relativamente ai quali non sono state fornite adeguate motivazioni;
• circa il contenzioso già definito con accordo bonario, evidenzia che alcuni dei maggiori oneri riconosciuti all’appaltatore avrebbero dovuto essere più propriamente inseriti nelle varianti; ciò in quanto detti oneri sono sostanzialmente lavorazioni aggiuntive, la cui necessità è emersa nel corso dell’esecuzione;
• ravvisa deficit dovuti alla eccessiva frammentazione del contratto in sub-contratti, evidenziati come una concausa di parte dei ritardi dalla (prima) direzione dei lavori; al riguardo restano valide, in vista del contenzioso ancora pendente, le osservazioni formulate circa l’esigenza che la commissione ex art. 240 del Codice valuti con attenzione, avendo riguardo a quanto indicato dal direttore dei lavori, il concorso di eventuali responsabilità dell’Impresa nei ritardi maturati nell’esecuzione, atteso che gran parte delle richieste economiche avanzate si fondano sull’anomalo andamento dei lavori;
• dispone l’invio della presente deliberazione ai rappresentanti della Stazione appaltante – Presidente e Amministratore delegato di Eur SpA e Responsabile del procedimento, al Sindaco di Roma Capitale, all’Impresa esecutrice;
• dispone l’invio al Dipartimento del Tesoro del MEF, in quanto principale azionista di Eur S.p.A.;
• dispone, inoltre, l’invio della deliberazione alla competente Procura della Corte dei Conti per i profili di competenza.

Il Relatore : Giuseppe Borgia   

Il Presidente: Sergio Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 23 aprile 2014
Il Segretario
Maria Esposito