STEFANI ELENA BENI - CULTURALI
Servizi e forniture: programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto
Consultazione on line dell'Avcp

1. Che vi sia una "cronica carenza di programmazione  che genera ulteriori criticità" è evidente.
Ritengo però che l'Autorità abbia tralasciato un importantissimo dettaglio: il perchè c'è questa carenza di programmazione. Il motivo non è l'assenza di un obbligo normativo in tal senso, bensì l'assoluta insufficienza ed incertezza sulle risorse disponibili, anno dopo anno.
In questo contesto di incertezza le PP.AA. sono costrette a procedere in via d'urgenza e a frammentare gli acquisti.
Non sapendo quante risorse saranno assegnate, infatti, non possono che acquistare via via i beni e servizi imposti dalle circostanze concrete (es. l'esaurimento di una scorta piuttosto che di un'altra), cercando di mantenersi sui quantitativi minimi per proseguire l'attività (per le forniture) o sui servizi minimi imposti dalla legge (ad es. per l'igiene dei locali).
Stando così le cose una programmazione puntuale di forniture e servizi è non solo inutile ma dannosa, in quanto oltre al tempo che farebbe perdere, accompagnandosi al divieto di acquisire beni e servizi non preventivati rischierebbe di portare l'attività di molti enti alla paralisi. Prima di introdurre qualsiasi obbligo di programmazione occorre imporre l'obbligo di assegnazione delle risorse finanziarie da parte dei vertici degli enti con rapidità, continuità e in misura adeguata ai bisogni.

2. Già ora la programmazione dei lavori è triennale solo nel nome, ma di fatto annuale, salvo per pochi grossi interventi. La carenza di fondi impone infatti il finanziamento non degli interi lavori ma dei singoli stralci anno per anno. Rendere obbligatoria la programmazione dei servizi e forniture su base triennale pare essere ancora più velleitario. D'altra parte se si considera che le forniture sono generalmente ricorrenti e note nel loro ammontare, pare superflua anche una programmazione annuale.

3. Riguardo ai contenuti, si concorda sull'esigenza di dedicare maggiori risorse alla progettazione per evitare problemi successivi. Si evidenzia tuttavia che la drammatica carenza di personale che affligge la gran parte delle amministrazioni periferiche dello Stato rende difficilissimo assegnare "maggiori risorse" a questo aspetto. Il poco personale che sarebbe qualificato a occuparsi di questi aspetti, infatti, è impegnato per la quasi totalità del proprio tempo a rincorrere le diverse emergenze che si manifestano via via e difficilmente potrebbe dedicare tempo ed energie alla redazione di nuovi progetti (senza peraltro certezza che vengano finanziati). Si auspica l'introduzione di diversi livelli di progettazione, per semplificare al massimo l'acquisizione di beni e servizi di ridotto importo.

3. Riguardo alle problematiche sul controllo dell'esecuzione del contratto, ritengo indispensabile una semplificazione dell'attività da svolgere per le acquisizioni in economia. Ritengo eccessivo imporre le stesse verifiche per l'esecuzione di un contratto per forniture sopra soglia e a uno per l'acquisto di un toner da cento euro. L'elenco delle attività di controllo dovrebbe includere anche l'assistenza post vendita. Per molti contratti di fornitura si manifestano disservizi a distanza di tempo dall'esecuzione: specie per l'acquisizione di materiale informatico, infatti, si riscontrano inadempienze nell'assistenza post vendita, contestazioni sulla garanzia dei prodotti, prodotti che si guastano simultaneamente dopo due anni quasi fossero 'programmati' per farlo... In tutti questi casi sarebbe quantomai necessario poter negare l'attestazione di regolare esecuzione e anche "rivedere" eventuali attestazioni di buona esecuzione del contratto rilasciate quando il contratto sembrava -a prima vista- regolarmente adempiuto.
Desidero sottolineare quanto sia importante che la controparte privata fornisca un canale di contatto efficiente ed efficace. Troppo spesso infatti l'unico contatto è un call center a cui rispondono persone che a volte neppure capiscono l'italiano e che annotano la chiamata senza risolverla in alcun modo. Le controversie a quel punto si trascinano per mesi, a volte per anni, con enorme dispendio di fondi ed energie. In questi casi deve essere possibile dichiarare la non regolare esecuzione della fornitura o del servizio.

4. Ritengo auspicabile il coinvolgimento obbligatorio di CIONSIP s.p.a. nella vigilanza sull'esecuzione dei contratti originati dalla sua piattaforma di mercato elettronico (intesa in senso lato).  Le amministrazioni infatti spesso sono obbligate ad approvvigionarsi di beni e servizi tramite il sistema CONSIP non potendo intervenire sulla scelta delle caratteristiche dei prodotti. D'altra parte però Consip si disinteressa di qualunque problematica insorta successivamente alla conclusione del contratto finale e le PPAA sono lasciate sole davanti ai fornitori. La presenza di Consip in caso di applicazioni di penali o anche solo di semplici contestazioni sarebbe utile:
-come deterrente  nei confronti di fornitori disonesti (molti fornitori temerebbero di essere esclusi da future gare  se Consip viene a conoscenza di un loro comportamento scorretto, mentre avendo a che fare con piccole, singole amministrazioni a volte mantengono un atteggiamento spregiudicato)
-come occasione di apprendimento sia per Consip che per le stesse Amministrazioni sulle situazioni concrete che possono verificarsi in fase di esecuzione.

5. Le penali devono poter essere irrogate anche per le fattispecie indicate al punto 3. Ritengo che debbano essere individuate nei capitolati con una certa elasticità poichè spesso in fase di esecuzione si manifestano problemi che precedentemente non erano stati contemplati e una previsione troppo puntuale rischia di rendere impossibile nel concreto la loro applicazione

6. Ritengo che l'applicazione delle penali sia complessa e nel concreto inefficace. L'unico strumento sanzionatorio veramente efficace a mio avviso è l'esclusione da futuri appalti, graduato nella durata e nell'estensione a seconda della gravità dell'inadempimento.

7. Per incentivare la qualità l'unico incentivo possibile è quello economico: si potrebbero creare alcuni livelli di qualità da verificare periodicamente ed  associare un punteggio a ogni livello. Per il livello sufficiente, l'impresa esecutrice riceverà l'ammontare inizialmente pattuito. Per livelli insufficienti subirà una decurtazione-penale di ammontare proporzionale, per livelli superiori riceverà un premio anche qui proporzionale alla qualità "eccedente" fornita. Il vantaggio per le PP.AA. è conoscere in partenza l'importo massimo che dovrà accantonare per i premi eventualmente da riconoscere. Ovviamente il difficile è valutare in modo oggettivo ed esente da controversie la qualità. Questa operazione avrebbe un costo e andrebbero reperite le risorse necessarie a coprirlo.

8. Spesso le proroghe dei servizi -per un periodo di tempo limitato- sono inevitabili a causa dell'incertezza delle risorse, che impedisce di bandire una nuova gara (d'altra parte non è possibile interrompere l'attività dell'ente). Più che le varianti ritengo che le proroghe costituiscano un punto critico da studiare con grande attenzione.

9. L'immodificabilità soggettiva del contraente è un principio importantissimo da preservare ad ogni costo. Già fattispecie come l'avvalimento e le associazioni d'impresa rendono difficile scegliere contraenti affidabili. Modifiche soggettive successive alla conclusione del contratto rendono possibili comportamenti scorretti da parte delle controparti che si ripercuotono inevitabilmente sulla qualità del servizio.