MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - CORTE APPELLO BRESCIA
Servizi e forniture: programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto
Consultazione on line dell'Avcp

In relazione a quanto evidenziato nel documento di consultazione, relativamente alle esigenze di emanazione delle linee guida si ritiene che una direttiva in tal senso possa essere molto utile per le Amministrazioni pubbliche, sia centrali che locali, in particolare con riferimento alla programmazione delle forniture di servizi, in funzione della previsione del fabbisogno di spesa.

Si vuole soffermare l'attenzione su alcuni dei quesiti  al punto 2.4 del Documento, per formulare le seguenti osservazioni.
In tutti i casi in cui la tipologia di servizi, soprattutto se si deve procedere all'affidamento con gara europea (quindi per importi di un certo rilievo), è talmente complessa (multitasking) da essere sottoposta ad un alto tasso di aleatorietà in termini di fabbisogno reale, la programmazione potrebbe rivelarsi inefficace ai fini della previsione delle spesa, che può essere soggetta a continue oscillazioni.

Si può fare un esempio per tutti, tenendo presente una tipologia di servizi che vengono resi nell'interesse del Ministero della Giustizia, che sono denominati "servizi  di documentazione degli atti processuali penali", ai sensi dell'art. 51 delle disp. att. del C.P.P. (cd. stenotipia, fonoregistrazione e trascrizione dei verbali di udienza penale). Dopo aver eseguito una analisi completa delle modalità di erogazione dei servizi, sia per esigenze di servizio che per esigenze di studio e ricerca connesse con lo svolgimento di corso specialistico presso la S.S.P.A. è emerso quanto segue: "Le forniture di servizi in un sistema unico e complesso con erogazione a ciclo continuo - cioè per servizi la cui erogazione non può mai essere interrotta -,  là dove il capitolato tecnico di gara prevede la fornitura di un bouquet di servizi che vanno dalla fornitura di manodopera ordinaria e specialistica, oltre alla fornitura di servizi informatici strettamente correlati, ivi comprendendo anche la fornitura (occasionale) o il noleggio di attrezzature informatiche,  sono influenzate da continue modifiche delle modalità di erogazione determinate da più fattori, tra i quali le evoluzioni normative che intervengono in corso d'opera, le evoluzioni tecnologiche che rendono obsolete gli strumenti in uso, senza dimenticare una crescita o diminuzione imprevista del fabbisogno dei servizi in corso di esecuzione per esigenze di servizio interne". In tali casi la programmazione annuale potrebbe rivelarsi assai difficoltosa se non addirittura del tutto inattendibile, se l'Amministrazione non dispone di strumenti di monitoraggio interni per misurare l'andamento dell'erogazione dei servizi stessi in corso di esecuzione del contratto.

Non solo, nei servizi che vengono presi in esame, "i tempi e la durata di svolgimento sono determinati da norme di legge che regolano l’esercizio della funzione giurisdizionale penale, dalla durata delle udienze dipendente dalla interazione delle parti processuali, oltrechè dalla autonomia del giudice; quindi si tratta di un contesto particolarmente complesso e soprattutto di uno scenario in cui è vero che i presupposti oggettivi e misurabili del fabbisogno sono per lo più poco prevedibili, se non addirittura del tutto imprevedibili (ad es. processi per direttissima con giudizio immediato)". In buona sostanza la previsione del fabbisogno e la produzione del servizio stesso (out-put) è soggetta ad un alto tasso di personalità, poichè ciascun giudice è autonomo nel decidere quali tipologie e quantità di servizi di fonoregistrazione, stenotipia o trascrizione dei verbali dovrà essere richiesta nel corso delle udienze.

Per poter effettuare una programmazione del fabbisogno in casi simili o altri analoghi, con un sufficiente grado di approssimazione, utile a quantificare il fabbisogno di spesa da stanziare,  sarebbe utile che la programmazione fosse triennale o almeno biennale (il contratto deve essere stipulato per un biennio come previsto dalla norma di riferimento), mentre la programmazione annuale dovrebbe diventare lo strumento idoneo ad apportare adeguati correttivi e modifiche, volta per volta, sulla programmazione delle spesa di lungo periodo.

Più in generale, sempre in ambito di programmazione, ma con riferimento a tutte le tipologie di servizi,  vi è da osservare che la tempistica della programmazione del fabbisogno di beni e servizi a volte risulta disallineata rispetto alle regole di bilancio ed alla tempistica relativa, stabilita dalle leggi di contabilità e dalle circolari della Ragioneria Generale dello Stato. Difatti, vi sono talune Amministrazioni che per prassi, sono solite effettuare la programmazione annuale nei primi mesi dell'anno cui la programmazione del fabbisogno di approvvigionamento si riferisce. Ma, se si vuole che lo strumento della programmazione sia veramente efficace ai fini della previsione e controllo della spesa, è necessario che la rilevazione e programmazione del fabbisogno di approvvigionamento di beni e servizi sia allineata rispetto alle scadenze previste dal M.E.F., in ordine alla formazione del piano di previsione della spesa, della formazione del budget economico e quindi della previsione annuale del fabbisogno di acquisti (solitamente nel mese di settembre dell'anno precedente a quello di previsione). Le linee guida dovrebbero preferibilmente sottolineare anche tale aspetto, affinché le Amministrazioni possano adeguare gli strumenti di monitoraggio interni, alle necessità di un sufficiente stanziamento delle risorse finanziarie sui pertinenti capitoli e piani di gestione del Bilancio.