FIDERUTILITY
Servizi e forniture: programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto
Consultazione on line dell'Avcp

 

Federutility è la Federazione Italiana delle imprese energetiche e idriche. Le associate a Federutility forniscono il servizio idrico a circa il 75% della popolazione italiana e i servizi di distribuzione gas ed energia elettrica rispettivamente al 35% e al 20% degli abitanti. Si tratta, quindi, di imprese operati nei settori speciali di cui agli articoli 206 e s.s. del Codice degli Appalti (d.lgs. 163/2006).

LE RAGIONI DELL'INTERVENTO DELL'AUTORITA'

La Federazione apprezza l'intenzione dell'Autorità di emanare linee guida che supportino le aziende in tutte le fasi di svolgimento delle gare d'appalto, al fine di dare maggiori certezze alle stazioni appaltanti nella fasi di progettazione delle gare, predisposizione dei bandi, svolgimento delle gare ed esecuzione contratti. La situazione attuale, caratterizzata da norme poco chiare e spesso in contraddizione tra di loro e da una applicazione poco uniforme delle stesse, comporta un proliferare di situazioni anomale che spesso sfociano in ricorsi che hanno come unico effetto quello di rallentare o addirittura bloccare le procedure di affidamento, con danni sia economici che sociali, in quanto spesso si rallenta o impedisce la realizzazione di infrastrutture necessarie all'erogazione di servizi essenziali.
Tra gli elementi che maggiormente concorrono al proliferare di contenziosi, si segnalano, in quanto meritevoli di approfondimento, la questione dei criteri di valutazione delle offerte per gli appalti aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e quella dei requisiti di ammissione non sempre chiaramente individuati dalla legge.
Certamente tali approfondimenti andrebbero estesi anche a tutte le forme di partenariato pubblico privato. Di contro, si fa presente che nei settori di interesse della scrivente Federazione la definizione dei contratti di concessione tipo rientra tra le competenze di altri soggetti (tra tutti l'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas), ed un intervento di questa Autorità rischia di essere ridondante e di introdurre elementi di confusione.

PROGRAMMAZIONE

Relativamente alla programmazione, si sottolinea l'esclusione dell'applicazione dell'art. 271 del Regolamento sugli appalti nei settori speciali. Del resto, estendere eventuali obblighi di programmazione per i servizi e le forniture a tali settori, ed in particolar modo a quello idrico ed energetici, non appare necessario. Se per i lavori, infatti, la programmazione è già prevista dalle norme speciali di settore, per i servizi e le forniture la politica tariffaria dell'AEEG, fortemente indirizzate all'efficientamento dei costi, appare già sufficiente a imporre alle stazioni appaltanti comportamenti virtuosi, in particolare con riferimento al controllo di spesa. Inoltre, la natura stessa dei servizi erogati, essenziali alla collettività, impone una grande flessibilità nelle scelte di acquisto, al fine di poter porre rapidamente rimedio ad eventuali situazioni emergenziali o potenzialmente tali.
Proprio per queste ragione, la Federazione ritiene certamente opportuno un potenziamento degli strumenti di programmazione, ma limitando le ipotesi di obbligatorietà ai soli settori non interessati dalla fornitura diretta di servizi ai cittadini.

PROGETTAZIONE

Si concorda con l'Autorità circa l'esigenza implementare nuovi e più efficaci strumenti in materia di progettazione delle gare. La mancanza di indicazioni precise circa le modalità progettazione e redazione dei bandi di gara, in particolare per quelli da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, comporta una forte diffidenza delle stazioni appaltanti verso l'utilizzo di tale modalità di aggiudicazione, stante la maggiore tendenza dello stesso a generare contenzioso, spesso anche temerario, ma comunque capace di rallentare le procedure.
Ovviamente l'introduzione della progettazione per i servizi e le forniture, pur rappresentando uno strumento utile a migliorare la fase successiva di esecuzione dei contratti, deve tener conto della tipologia e complessità dei beni oggetto di gara .
Relativamente alla finanzia di progetto nei servizi, vista la difficoltà di tali strumenti ad affermarsi, allo stato attuale non appare opportuno introdurre ulteriori vincoli alla proposta dei privati.
Con riferimento alle concessioni di servizi, si fa presente che per i settori interessati dall'attività della Federazione, le esigenze progettuali appaiono limitate dall'esistenza di concessioni-tipo, la cui predisposizione rientra tra le competenze di soggetti individuati dalla legge.

ESECUZIONE

Una definizione aprioristica dei criteri di valutazione della complessità degli affidamenti, pur se auspicabile, appare certamente ardua, e rischia di introdurre eccessivi vincoli alla libertà delle stazioni appaltanti di individuare i soggetti di volta in volta responsabili del controllo e dell'esecuzione dei contratti. Se il criterio economico non appare assolutamente sufficiente a identificare la complessità dell'appalto, la costante evoluzione tecnologica che caratterizza i settori energetici ed idrici non consente di individuare criteri eccessivamente stringenti per la definizione della complessità degli appalti.
Appare quindi opportuno lasciare alla discrezionalità della stazione appaltante l'individuazione delle competenze e tecnologie necessarie alla corretta esecuzione del contratto.

ATTIVITÀ DI CONTROLLO DEL DIRETTORE DELL'ESECUZIONE

Come accennato dall'Autorità, gran parte delle imprese operanti nei settori speciali già adottano strumenti di verifica del esecuzione dei contratti e della correttezza delle prestazioni.
Ciò nonostante, si concorda con l'Autorità sulla necessità di rafforzare i controlli nella fase di esecuzione dei contratti. Le attività di controllo individuate appaiono certamente esaustive, ma la loro applicazione non può certamente essere generalizzata, in quanto esistono numerosi appalti in cui la prestazione ha caratteristiche tali (ripetitività, standardizzazione delle forniture) che non appare necessario
introdurre controlli vincolanti.
Riguardo alle concessioni di servizi e ai PPP, si sottolinea che nella grande maggioranza dei casi le convenzioni prevedono meccanismi automatici di controllo che spesso vanno oltre a quanto indicato dall'Autorità. Per questa ragione non appare necessario introdurre eventuali meccanismi vincolanti di controllo.

LA CORRETTA ESECUZIONE DELLA PRESTAZIONE E LE PENALI

Si concorda con l'Autorità circa la necessita di potenziare gli strumenti a favore della stazione appaltante per garantire la corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali da parte degli affidatari.
Sul punto, si fa presente che la sola previsione di penali per il ritardo nell'adempimento non appare sufficiente a garantire la stazione appaltante dalla violazione degli accordi contrattuali. Appare assolutamente necessario introdurre ulteriori ipotesi in cui poter stabilire penali, come ad esempio il mancato rispetto dei vincoli relativi alla rendimento prestazionale e/o ambientale delle forniture.
Tali penali, ovviamente, dovrebbero avere la massima pubblicità, ed essere quindi indicate in tutti i documenti di gara. Si concorda, inoltre con l'intenzione di estendere la loro applicabilità a tutte le tipologie contrattuali, compresi il project finance e le varie ipotesi di PPP.
Appare ovviamente necessario che i documenti di gara contengano indicazioni chiare circa le ipotesi e l'ammontare delle penali, anche al fine di limitare il contenzioso. Sul punto sarebbe certamente auspicabile un intervento da parte dell'Autorità, tenendo però presente che la molteplicità dei contratti di fornitura impone che alla stazione appaltante sia lasciata la necessaria libertà di individuare le penali più adatte al singolo contratto.