AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERISTARIA INTEGRATA VERONA
Servizi e forniture: programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto
Consultazione on line dell'Avcp

 

1)LE RAGIONI DELL’INTERVENTO DELLAAVCP

Si concorda sull’opportunità di emanare delle linee guida inerenti le fasi di programmazione/progettazione ed esecuzione dei contratti pubblici di beni e servizi purchè si pongano non come norme cogenti cui le SS.AA. si debbano attenere, ma mantengano  la funzione peculiare appunto di  linee guida nel senso più comune del termine, ossia rappresentare un insieme di raccomandazioni sviluppate sistematicamente, sulla base di conoscenze continuamente aggiornate e valide, redatte allo scopo di rendere appropriato, e con un elevato standard di qualità, un comportamento desiderato.
Si fa presente inoltre che le Aziende Sanitarie, in quanto enti strumentali della Regione per l’erogazione dei LEA, devono rispondere a dei bisogni che sono in costante e continua evoluzione e pertanto anche l’attività di approvvigionamento di beni e servizi non può fossilizzarsi su rigidi schemi, perché ciò andrebbe a discapito della salute e del benessere del paziente.
Si coglie infine l’occasione di far presente che anche i contratti relativi alle forniture di beni e servizi per il settore della sanità avrebbero meritato, al pari dei contratti relativi al settore della difesa e dei beni culturali, una trattazione specifica, prevedendo delle procedure di affidamento più snelle e meno complesse, nonché una maggiore flessibilità nella gestione dei contratti stessi,.
Non si ravvisa la necessità e l’opportunità di estendere l’approfondimento in parola alla concessioni di servizi, visto che la stessa per volontà dello stesso legislatore comunitario è soggetta solo a poche e marginali disposizioni.

2)PROGRAMMAZIONE

La legge (D.Lgs 502/1992 e s.m.i.) attribuisce alle Regioni la titolarità esclusiva delle funzioni amministrative in materia sanitaria, avendo la stessa l’obbligo di assicurare sul proprio territorio la soddisfazione dei LEA tramite i propri enti strumentali che sono le AA.SS.
la normativa sulla c.d. “spending review” ha previsto quale livello ordinario di acquisto per gli enti del SSN la centrale di committenza regionale (già presente in molte regioni) e, qualora questa non provveda, demanda alle singole AA.SS. la facoltà di provvedervi, previa verifica di convenzioni CONSIP attive.
La Regione Veneto è  intervenuta direttamente in materia di acquisto di beni e servizi, emanando anche disposizioni in ordine alla programmazione delle gare sopra soglia comunitaria il cui espletamento deve trovare specifica autorizzazione regionale, qualora la stessa non abbia già ritenuto di indire direttamente una procedura concorsuale per l’acquisto di quel bene / servizio.
Dall’esperienza maturata emerge che gli acquisti nell’ambito sanitario sono difficilmente programmabili, in quanto si tratta di una materia che copre molteplici e diversi settori di applicazione e specializzazione che non sempre possono essere preventivati con largo anticipo in fase di programmazione.
Le AA.SS. della Regione Veneto fanno già una programmazione triennale per scorrimento, integrata con quella della centrale di committenza regionale.
Non si può pensare tuttavia di ridurre l’acquisto di beni e servizi, non inseriti in detta programmazione, ai soli casi d’urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili, in quanto la materia sanitaria è in costante e continua evoluzione come sopra detto.
La Regione è tenuta al rispetto di rigidi tetti di spesa e di conseguenza predetermina per le AA.SS.  tetti di spesa per le varie voci di bilancio ( farmaci,  dispositivi medici,  diagnostici ecc;) la costruzione dei budget aziendali viene fatta nel rispetto di tali  tetti di spesa, tenendo presente il monitoraggio dei costi, e calata nelle singole Unità operative tramite  la schede di budget; il documento di programmazione delle gare  non coincide temporalmente con tali documenti di definizione della spesa, a causa dei tempi imprevedibili delle procedure di gara e pertanto non è strumento idoneo per controllare la spesa.

3)PROGETTAZIONE:

Si ritiene che l'introduzione dell’obbligatorietà della progettazione rappresenterebbe un inutile appesantimento della procedura di gara, già di per sé fortemente burocratizzata e intrisa di documentazione e di passaggi amministrativi  rigidi e obbligati che portano a notevoli allungamenti procedurali. Prevedere un progetto a monte della gara non andrebbe a introdurre nulla di nuovo a ciò che sostanzialmente si è sempre fatto e si fa tutt’ora attraverso la stesura degli atti di gara. il progetto si rivelerebbe come un doppione della delibera del capitolato speciale d’appalto che non andrebbe a introdurre nulla di nuovo rispetto a quest’ultimo ma anzi costituirebbe un ulteriore appesantimento e rallentamento della procedura di gara.
La regione Veneto ha già attivato una procedura di controllo di tutte le gare sopra soglia; le AASS del Veneto producono già alla regione una scheda che sintetizza le informazioni essenziali della gara; in caso di investimenti o service la Regione acquisisce informazioni aggiuntive sulle prestazioni connesse all'investimento/service e all'impatto sui costi/entrate; pertanto ulteriori oneri progettuali appesantirebbero inutilmente le procedure.

4)ESECUZIONE

4.1) RUP/D.E.  –  4.2) COMPITI DEL DE

È già previsto dal Regolamento quando il RUP deve essere distinto dal D.E. (art.275 c.5.) , risulta quindi inutile specificare ulteriormente irrigidire in schemi predefiniti le due figure; sarebbe preferibile lasciare più spazio d’azione e decisione alle singole Amministrazioni sulla base del loro assetto organizzativo, posto che spesso vi è una netta separazione tra la struttura che segue la procedura d’acquisto (di solito individuata quale RUP) da quella/e che è/sono beneficiaria/e del medesimo acquisto (individuata quale DE) e che spesso ha/hanno curata la fase di progettazione (redazione delle specifiche tecniche trasfuse nel csa).
Tale realtà nelle AA.SS. è la norma ordinaria di comportamento in quanto la particolarità degli acquisti che vengono effettuati richiedono quasi sempre una pluralità di competenze ed è impossibile ipotizzare che il rup sia in grado di curare il procedimento in tutte le sue fasi.
Si ritengono di difficile attuazione le norme (dall’art. 312 e ss del Regolamento) che riguardano gli adempimenti da porre in essere per l’esecuzione dei contratti che risentono della normativa dei lavori pubblici
Sarebbe importante che AVCP emanasse delle indicazioni in quei casi (molto frequenti nella AA.SS.) in cui vi sono molte strutture che beneficiano di quel bene/servizio e che vengono pertanto individuate tutte come DE.
Altra criticità riguarda le concessioni ( project) che includono servizi alberghieri:  si tratta di identificare bene le competenze del  RUP, esperto dei LLPP, il ruolo e il rapporto con altri dirigenti delle Unità Operative che  hanno storicamente seguito le procedure d'appalto con ruolo di RUP, individuazione dei Direttori dell'esecuzione dei numerosi appalti inclusi nella concessione ecc.

4.3) ATTIVITA’ DI CONTROLLO DEL DE

Si condivide l’assunto che l’attività di controllo delle prestazioni contrattuali da condursi sia sotto l’aspetto quantitativo (verifica che i quantitativi fatturati corrispondano a quelli effettivamente erogati) che sotto l’aspetto qualitativo (verificare la conformità delle prestazioni alle richieste di csa) riveste una importanza strategica nelle procedure di affidamento dei contratti.
Nei contratti ad esecuzione periodica tali verifiche, eseguite di norma mensilmente, sono da considerarsi come attività propedeutica alla liquidazione dei corrispettivi alla ditta appaltatrice. Lo stesso vale per gli acquisti il cui corrispettivo viene liquidato in una soluzione, previo collaudo / verifica delle prestazioni stesse.
Si ritiene  che le indicazioni fornite dalla normativa siano da ritenersi esaustive e sia preferibile lasciare alle singole SS.AA. disciplinare nel dettaglio sulla base del proprio assetto organizzativo.
Andrebbe invece disciplinata la questione inerente l’individuazione del direttore dell’esecuzione in quei contratti rivolte a più strutture ciascuna delle quali svolge la funzione di direttore dell’esecuzione per la specifica parte di fornitura, anche in ordine agli aspetti inerenti il rispetto della sicurezza del lavoro nel caso di forniture che presentano rischi interferenti; si dovrebbe prevedere la possibilità di nominare in luogo del direttore dell’esecuzione una sorta di direzione esecutiva a cui affidare i compiti propri del direttore dell’esecuzione. Tale facoltà dovrebbe essere esplicitamente prevista anche nei casi di forniture di beni e servizi il cui controllo richiede una pluralità di competenze. La tempistica tra la progettazione dell'appalto e l'avvio del contratto spesso è talmente dilatata che rende alcune volte non è più attuale il fabbisogno individuato nel progetto iniziale: la vera criticità è costituita dai tempi dei procedimenti purtroppo eccessivamente burocraticizzati.

4.4) LA CORRETTA ESECUZIONE DELLE PRESTAZIONI E LE PENALI

È vero che il Regolamento sembra ammetta solo penali per ritardato adempimento degli obblighi contrattuali mentre in realtà andrebbero applicate penali anche in altre fattispecie diverse dal ritardo nell’adempimento.
Si condivide che il csa possa contenere anche fattispecie diverse dal ritardato adempimento per le motivazioni già espresse nei punti precedenti.
Si dovrebbe prevedere una norma del Regolamento che consenta esplicitamente alle SS.AA. di stabilire nei documenti di gara ulteriori penali, nonché le modalità per la loro applicazione come per esempio la possibilità per le AA.PP. di decurtare le somme direttamente sulle prime fatture da liquidare.

4.5) IMMODIFICABILITA’ DEL CONTRATTO. LE VARIANTI.

Si ritiene che la previsione di cause tassative per l’esercizio delle varianti sia troppo limitante per gli acquisti in ambito sanitario.