Segnalazione  ai sensi dell’art. 6, comma 7, lettera e) e f), del decreto legislativo 12  aprile 2006, n. 163 sulla normativa che  regola l’affidamento del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto

Sommario

 

1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità  

2. Armonizzazione del regime fiscale e  contributivo  

3. Disciplina della gara  

3.1 Il valore facciale del buono pasto  

3.2 Predeterminazione della rete minima di  esercizi convenzionati  

4. Diffusione  del buono pasto elettronico  

 

Consultazione on line (Audizione del 9 febbraio 2011)

Consultazione on line (Audizione del 7 luglio 2011)

 

1. Le  ragioni dell’intervento dell’Autorità

L’Autorità  per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture,  nell’esercizio del potere di segnalazione al Governo ed al Parlamento di cui  all’articolo 6, comma 7, lett. e) ed f), del decreto legislativo n. 163 del 12  aprile 2006 (nel prosieguo, Codice dei contratti), intende formulare alcune  osservazioni in merito alla normativa che regola l’affidamento del servizio  sostitutivo di mensa aziendale mediante “buoni  pasto” e, in particolare, all’articolo 285 del decreto del Presidente della  Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (nel seguito, Regolamento).

Sia da  quanto emerso dall’attività di vigilanza svolta dall’Autorità che da quanto  rilevato nel corso di due consultazioni effettuate nell’ambito del procedimento  volto all’emanazione della determinazione n. 5 del 20 ottobre 2011 (“Questioni  interpretative concernenti le procedure di gara per l’affidamento del servizio  sostitutivo di mensa tramite buoni pasto”), svoltesi nel febbraio e nel luglio  20111, le  dinamiche del mercato evidenziano numerose criticità che possono avere  l’effetto ultimo di penalizzare i fruitori finali del servizio di mensa e,  cioè, i dipendenti pubblici, così come la rete di esercenti.

Le problematiche  riguardano, soprattutto, il profilo della rete di esercenti da convenzionare e  quello dei servizi aggiuntivi al servizio sostitutivo della mensa - che alcune  delle società emettitrici offrono, fondamentalmente agli esercenti  convenzionati, ed utilizzano per giustificare la congruità dell’offerta  presentata - nonché la questione del ritardo nei tempi di rimborso dei buoni  pasto agli esercenti.

Sotto  il primo profilo, le gare finiscono spesso con l’essere aggiudicate al  concorrente che dichiara il numero maggiore di esercizi convenzionati. Ciò, per  alcuni versi, può rappresentare un vantaggio per i dipendenti (in termini di  maggiore diversificazione ed arricchimento dell’offerta), ma a condizione che  le stazioni appaltanti siano effettivamente in grado di verificare, al momento  dell’aggiudicazione definitiva e nel corso della durata del contratto, il  concreto rispetto di quanto dichiarato in sede di offerta.

Quanto  al profilo dei servizi aggiuntivi, esso è connesso alla struttura dei ricavi  delle società emettitrici, che ottengono i propri margini bilanciando lo sconto  concesso alla pubblica amministrazione con i proventi derivanti dalla  differenza tra IVA a credito ed a debito, dalla differenza fra ricavi dalle  stazioni appaltanti e commissioni praticate agli esercenti convenzionati, dal  mancato ristoro di una parte dei buoni pasto (rubati, persi, contestati, ecc.)  e dilazionando i tempi di rimborso agli esercenti. Inoltre, nel momento in cui  la commissione agli esercenti è divenuta un criterio di aggiudicazione, le  società emettitrici sono state spinte a ridurre le commissioni “ufficiali” ed a  reperire ulteriori entrate derivanti da commissioni aggiuntive imposte a  soggetti terzi (pubblicità) od agli stessi esercenti (servizi aggiuntivi), con  ciò alterando i meccanismi di gara.

Con  particolare riguardo al profilo dei servizi aggiuntivi, è emersa, nella prassi,  una degenerazione del fenomeno, con l'inclusione di servizi con un oggetto  assolutamente distinto da quello del servizio principale (ad esempio,  interventi di manutenzione, assistenza tecnica, consulenza legale, ecc.), che  spesso gli esercenti (in questo caso, parte debole del sistema) finiscono con  l’essere costretti ad accettare, a fronte di un corrispettivo elevato, non  dichiarato nell’ambito della gara.

Tali problematiche  non appaiono superabili mediante la sola emanazione di indicazioni operative  sulle procedure di gara, ma richiedono, a giudizio dell’Autorità, un intervento  normativo di riassetto complessivo del quadro regolamentare.

Una  prima riflessione deve essere svolta con riguardo alla normativa di carattere  fiscale e contributivo, che attualmente favorisce il ricorso ai buoni pasto  rispetto ad altri meccanismi utilizzabili e, in particolare, rispetto alla  corresponsione, al lavoratore, dell’indennità sostitutiva di mensa. Sussiste,  al riguardo, una marcata differenziazione dei regimi fiscali e contributivi,  che ha indotto le stazioni appaltanti a prediligere, nella generalità dei casi,  il meccanismo del buono pasto ed ha determinato una struttura dei ricavi, per  le società di emissione dei buoni, tale da generare disfunzioni in fase di  gara, con il rischio ultimo di penalizzare gli elementi più deboli del sistema  e, cioè, lavoratori ed esercenti, come sopra evidenziato.

Il secondo profilo da  considerare attiene ad alcune specifiche previsioni dell’art. 285 del  Regolamento, relative alla possibilità di considerare, tra i criteri di  valutazione dell’offerta, il ribasso sul valore nominale del buono pasto e la  rete di esercenti da convenzionare (comma 7).

Il ribasso sul valore  facciale del buono pasto, reso possibile dall’esistenza di un’imposizione  indiretta asimmetrica, pur generando considerevoli economie a favore delle  singole stazioni appaltanti, ha finito per incentivare l’adozione di politiche  commerciali aggressive da parte di taluni operatori, inducendoli ad aumentarne  costantemente l’entità ed a recuperare poi lo sconto offerto mediante  l’imposizione di commissioni (esplicite o implicite) agli esercenti, ben più  elevate rispetto a quelle dichiarate in sede di gara: tale è il caso, a titolo  esemplificativo, degli ingenti guadagni connessi alla prestazione di servizi  aggiuntivi, che spesso finiscono per l’essere “imposti” quale condizione di ingresso  nella rete. Parimenti, la mancata predeterminazione della grandezza della rete  di esercenti nei bandi, ad opera delle stazioni appaltanti, ha generato  fenomeni di sovradimensionamento delle offerte, appesantendo gli oneri di  controllo in capo alla parte pubblica, senza un reale beneficio in termini di  migliore qualità del servizio offerto.

In relazione a quanto  precede, l’Autorità suggerisce l’introduzione di una serie di  misure, più dettagliatamente illustrate nei  paragrafi successivi, volte a correggere le asimmetrie del sistema fiscale e  contributivo, a modificare le regole della gara, nonché ad incentivare il  ricorso al sistema del buono pasto elettronico. 

 

2. Armonizzazione  del regime fiscale e contributivo

L’utilizzo  del sistema del buono pasto consente l’accesso ad esenzioni fiscali e  contributive non previste per l’indennità sostitutiva di mensa, se non nelle  limitate ipotesi previste dall’art. 51, comma 2, lett. c) del testo unico delle  imposte sui redditi (TUIR, d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917).

Ai  sensi del medesimo articolo, i buoni pasto cartacei sono esclusi dalla base  imponibile, fiscale e contributiva, fino a un valore complessivo giornaliero di  5,29 euro, mentre, per quelli elettronici, quando il servizio è assimilabile a  quello di “mensa diffusa”, l’esenzione è totale2 . Inoltre,  per le persone giuridiche il costo del buono pasto è interamente deducibile dal  reddito sia ai fini dell’imposta sul reddito delle società che ai fini  dell’imposta regionale sulle attività produttive, in quanto può essere incluso  tra i costi per i servizi. La stessa disciplina può essere applicata anche ai  lavoratori autonomi, che possono acquistare i buoni pasto e dedurre dal reddito  imponibile la relativa fattura, fino ad un importo massimo totale pari al 2 %  del proprio fatturato. Nulla di tutto ciò è previsto nel caso dell’indennità  sostitutiva di mensa.

Il ticket restaurant viene, inoltre, fatturato  all'azienda richiedente applicando l'aliquota IVA agevolata del 4 % (anche se  quest’ultima, a differenza di quanto avviene per il cd. buono pasto elettronico  nella forma di mensa diffusa, non è soggetta a detrazione, in base all'articolo  75, comma 3, della legge 30 dicembre 1991, n. 413). Le società di emissione, a  loro volta, acquistano i servizi di somministrazione di alimenti e bevande da  esercenti o supermercati, con un’aliquota del 10%. Si viene a creare una differenza  tra IVA a credito e a debito a favore delle società di emissione, le quali , di  regola, la ribaltano, in tutto o in parte, a favore delle stazioni appaltanti,  grazie ai meccanismi di gara previsti dall’attuale normativa.

Una  simile  struttura impositiva ha indotto  effetti deleteri nel mercato di riferimento: le stazioni appaltanti lucrano su  una parte degli sgravi contributivi previsti; i dipendenti ottengono un titolo  ormai accettato come moneta; le società di emissione hanno in parte abdicato al  loro ruolo volto a favorire l’incontro tra una domanda di servizi sostitutivi  di mensa e l’offerta proveniente dagli esercizi commerciali, per assumere una  funzione assimilabile a quella di intermediario finanziario (anche se non  regolata). L’esacerbarsi del confronto competitivo ha sì consentito sconti  ragguardevoli a favore delle stazioni appaltanti, ma gli stessi appaiono in  realtà compensati, oltre che dal minor gettito fiscale per lo Stato, anche da  commissioni, esplicite o implicite (quali quelle derivanti dai cosiddetti  servizi aggiuntivi), per gli esercenti, parimenti elevate.

L’Autorità  suggerisce, quindi, di armonizzare il trattamento fiscale e contributivo del  buono pasto e dell’indennità sostitutiva, nonché parificare le aliquote a  debito ed a credito dell’IVA a carico delle società di gestione, rendendo  indifferente la scelta tra i due diversi sistemi da un punto di vista  strettamente fiscale e contributivo. Ciò consentirebbe di ampliare il ventaglio  degli strumenti sostitutivi della mensa aziendale, nonché di valutare  l’alternativa tra buono pasto ed indennità sostitutiva prendendo in  considerazione le reali caratteristiche funzionali dei due meccanismi.  L’armonizzazione permetterebbe, altresì, di porre in rilievo, nei casi ove ciò  sia reputato opportuno, il valore aggiunto del buono pasto, dal punto di vista  della maggiore ricchezza dei servizi ad esso associabili (quali, ad esempio,  convenzionamenti e/o sconti ai dipendenti), ovviamente esclusi nel caso dell’indennità  sostitutiva. 

 

3. Disciplina  della gara 

3.1 Il  valore facciale del buono pasto

Dalle indagini  effettuate, è emerso che le maggiori criticità riguardanti le procedure di gara  sono, per larga parte, ascrivibili alla possibilità, attualmente prevista dall’art.  285, comma 7, lett. a), del Regolamento, di prevedere il ribasso sul valore  nominale del buono pasto tra i criteri di valutazione dell’offerta.

Come osservato, tale previsione  ha incentivato l’adozione di politiche commerciali aggressive da parte di  taluni operatori che, a fronte di elevati sconti verso l’amministrazione, sono  spinti a ricercare fonti alternative di ricavo all’interno della rete degli  esercenti, ad esempio mediante la fornitura di servizi aggiuntivi sempre più  distanti dall’oggetto principale dell’appalto.

A ciò si aggiunga che,  nell’art. 285, non è stata riprodotta la previsione di cui al previgente art.  7, comma 2, del d.P.C.M. 18 novembre 2005, secondo cui “il valore assunto a base d’asta per le gare non può essere inferiore al  valore facciale del buono pasto”. Il Regolamento si limita, infatti, a  stabilire che i buoni pasto  sono utilizzabili esclusivamente per l’intero valore facciale, comprensivo  dell’imposta sul valore aggiunto prevista per le somministrazioni al pubblico  di alimenti e bevande (articolo 285, commi 4 e 11, del Regolamento) e che le  stazioni appaltanti, acquirenti dei buoni  pasto, le società di emissione e gli esercizi convenzionati devono  assicurare, ciascuno nell’esercizio della rispettiva attività contrattuale e  delle obbligazioni di propria pertinenza, la utilizzabilità del buono per  l'intero valore facciale (articolo 285, comma 10).

L’Autorità suggerisce,  quindi, di reintrodurre la previsione relativa al calcolo della base d’asta e  stabilire, al contempo, che il valore nominale non può essere oggetto di sconto,  al pari di quanto avviene in altri Paesi europei. Tale modifica, al fine di  evitare aggravi di costi per lo Stato, deve essere ovviamente accompagnata dal  riequilibrio del sistema fiscale, come evidenziato nel paragrafo precedente,  eliminando il costo rappresentato dal differenziale tra IVA a credito (4%)  verso i committenti ed IVA a debito (10%) verso gli esercizi convenzionati. Un  sistema quale quello ipotizzato dall’Autorità avrebbe l’effetto di  riequilibrare i meccanismi di gara, privilegiando gli aspetti qualitativi del  servizio e dovrebbe consentire una riduzione degli oneri a carico degli  esercenti, ottenendo un concreto beneficio per un settore già penalizzato dalla  frammentazione della struttura produttiva e dagli effetti del calo dei consumi.  Esso dovrebbe produrre benefici anche per i lavoratori dipendenti delle  amministrazioni che decidono di ricorrere ai servizi sostitutivi di mensa  invece che all’indennità sostitutiva di mensa. 

 

3.2 Predeterminazione della rete minima di  esercizi convenzionati

L’art.  285 del Regolamento stabilisce che la rete di esercizi convenzionati possa  costituire sia un “criterio di  partecipazione” che un criterio di aggiudicazione (cfr. commi 7 e 8), fermo  restando che in sede di gara è sufficiente l’impegno all’attivazione della rete  entro un congruo termine dal momento dell'aggiudicazione fissato in sede di  bando.

A  parere dell’Autorità, la consistenza e le dimensioni minime della rete - sia in  termini assoluti che in termini di capacità produttiva rispetto al numero di  pasti per dipendente - dovrebbero in ogni caso essere predeterminate nella lex specialis, ad opera delle stazioni  appaltanti, in sede di programmazione del servizio, quale “criterio di partecipazione”. Dovrebbe essere, correlativamente,  eliminata la previsione che consente di attribuire un punteggio all’elemento  della rete degli esercenti, dal momento che essa ha condotto, in un contesto  caratterizzato da oggettive difficoltà di monitoraggio da parte della stazione  appaltante della consistenza della rete distributiva (molto frammentata e  soggetta a continui cambiamenti), alla presentazione di offerte  sovradimensionate al solo scopo di conseguire un punteggio maggiore ed  indipendentemente dalle reali esigenze dell’amministrazione.  

 

4. Diffusione  del buono pasto elettronico

Parallelamente  all’avanzare dei processi di digitalizzazione della pubblica amministrazione,  l’Autorità suggerisce di incentivare e regolamentare l’utilizzo del c.d. buono  pasto elettronico.

Al  riguardo, pur se l’articolo 3, comma 1, lett. zz) del Regolamento, nel definire  il buono pasto, contempla la forma elettronica, la successiva disciplina di  dettaglio ex art. 285 è strutturata  sulla base delle caratteristiche e della circolazione del titolo in forma  cartacea.

Le  soluzioni web-based si rilevano,  invece, comparativamente più vantaggiose sia per gli operatori economici che  per le stazioni appaltanti e gli utenti finali.

Esse,  infatti, permettono un consistente alleggerimento degli oneri di  rendicontazione verso le stazioni appaltanti e, al contempo, una forte  semplificazione dei correlati controlli a valle dell’esecuzione. Vengono,  altresì, eliminate le criticità legate al conteggio dei titoli e le connesse  controversie tra esercenti e società di emissione relative alla contestazione dei  titoli stessi. A ciò deve aggiungersi la possibilità di esperire un  monitoraggio in tempo reale della numerosità e dislocazione della rete di  esercenti, nonché raccogliere un patrimonio informativo prezioso per la  definizione di gare future sulla base di reali dati di consumo da parte dei  fruitori dei buoni pasto. Il buono pasto elettronico, operando su di un  circuito elettronico, consente, infatti, una piena tracciabilità di tutte le  operazioni effettuate, scongiurando così anche un loro eventuale utilizzo  improprio e/o fraudolento, nonché episodi di furto, smarrimento e  falsificazione.

L’introduzione  a regime di tale sistema consentirebbe, quindi, di ovviare a molte delle  disfunzioni riscontrate nel mercato, previa definizione di un quadro  regolamentare ad hoc. 

***

Alla  luce delle considerazioni svolte, l’Autorità auspica che le proposte formulate  possano trovare idonea considerazione nell’ambito di un processo di riforma  complessiva della regolamentazione in tema di servizio sostitutivo di mensa  mediante buoni pasto, che tenga in particolare conto le possibilità di  ottimizzazione del servizio legate alla diffusione di soluzioni innovative da  disciplinare nel quadro normativo di riferimento.

Approvato dal Consiglio nella seduta del 10  novembre 2011.

Firmato:

II Consigliere relatore  Giuseppe Borgia

Il  Presidente  f.f. Sergio  Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 18  novembre 2011

Il Segretario: Maria Esposito

1 I documenti relativi alla consultazione,  le osservazioni presentate dagli attori presenti sul mercato ed il testo della  determinazione n. 5 del 20 ottobre 2011, sono consultabili sul sito internet  dell’AVCP, all’indirizzo: http://www.avcp.it/portal/public/classic/Comunicazione/ConsultazioniOnLine. 

2 Cfr. Risoluzione Agenzia delle Entrate  RIS. 17/05/05 N. 63/E.